Les insuffisances de la LPM 2024-2030, et de son objectif d’effort de défense à peine supérieur à 2 % du PIB, sont apparues de plus en plus clairement ces dernières semaines, avec son lot inévitable de commentaires pour déterminer quel serait le programme le plus susceptible d’être abandonné.
Du côté de l’OTAN, en revanche, le ton n’est pas du tout le même. Qu’il s’agisse des autorités militaires ou civiles de l’alliance, ou des certains membres, dont le très influent Donald Trump, tous insistent sur la nécessité, dans les mois et années à venir, d’augmenter les moyens à dispositions des armées européennes, pour faire face à la menace russe.
Ces derniers jours, une information a émergé, auprès de certains grands sites d’information, selon laquelle le prochain sommet de l’OTAN, qui se tiendra à Amsterdam en juin 2025, verra les États membres s’accorder pour passer le plancher d’investissement de défense, de 2 à 2,5 % PIB à courte échéance, et même à 3 % PIB, à horizon 2030.
Si cette décision peut avoir beaucoup de sens pour s’assurer que les Européens pourront contenir la menace russe, sans intervention US, elle va aussi représenter un défi budgétaire colossal pour des pays comme l’Italie, l’Espagne, la Belgique et surtout la France, embourbée dans une situation budgétaire et politique particulièrement difficile aujourd’hui.
Il est donc pertinent de s’interroger sur l’origine de ce seuil de 3 %, sur ses conséquences sur les rapports de force à venir en Europe et dans le monde, ainsi que sur la manière dont la France peut envisager d’accroitre de 50 % son effort de défense aujourd’hui, alors que le pays ne parvient pas à baisser son déficit public abyssal ?
Avec un effort de défense à 2% PIB, l’Europe ne peut pas se défendre seule face à la menace russe
Si beaucoup d’européens n’avaient guère montré, jusqu’en 2022, d’empressement pour atteindre l’objectif d’effort de défense de 2 % du PIB, acté lors du sommet de Londres en 2014, une majorité d’entre eux a promptement réagi pour atteindre et dépasser cet objectif, à l’échéance de 2025, après le début de l’offensive russe contre l’Ukraine.
Aujourd’hui, les armées européennes auraient beaucoup de mal pour contenir à elles seules, la pression convetionelle d’un dispositif russe comme celui deployé en et autour de l’Ukraine, en dépit d’un budget cumulé presque 3 fois plus élevé.
Ainsi, de 2021 à 2025, l’effort de défense moyen des pays européens membres de l’OTAN, est passé de 1,6 % à 2,1 % PIB, soit une progression de 31 % en 4 ans seulement. Toutefois, en dépit de ces efforts budgétaires indiscutables, les armées européennes doivent toujours, aujourd’hui, s’appuyer sur la puissance militaire américaine dans de nombreux domaines, pour espérer contenir la puissance militaire russe.
En effet, si les dépenses de défense ont augmenté de presque 43 % en Europe sur cette période, inflation comprise, elles ont été multipliées par 2,5 en Russie, le pays s’étant entièrement structuré économiquement et socialement, autour du conflit en Ukraine, et à plus longue échéance, dans l’hypothèse d’une confrontation avec l’OTAN.
Or, avec un budget défense de 120 Md$, la Russie surclasse très nettement les 355 Md€ qui représentent un effort de défense à 2 % de l’ensemble des pays européens. En effet, la structure multinationale des armées européennes entraine de nombreuses dépenses répétées, et donc inefficaces. Par ailleurs, chaque pays ne consacrera qu’une partie de ses forces à l’action collective au sein de l’OTAN, préservant l’autre partie pour sa propre défense autonome.
L’industrie de défense russe produit, en outre, des équipements performants à des couts sensiblement moins élevés que l’industrie occidentale, avec un char T-90M à 4 m$ contre 20 m$ pour un char occidental comme le Leopard 2A8, 37 m$ pour un Su-57 contre 100 m$ pour un chasseur moyen comme le Rafale, le Typhoon ou le F-35A, ou encore avec un SSGN projet 885M Yasen à moins de 800 m$, contre 4 Md$ pour un sous-marin nucléaire d’attaque classe Virginia, ou 2 Md$ pour un Astute britannique.
Le Su-57 coute aux forces aériennes russes, 35 % du pric d’un F-35A.
Enfin, les couts de personnels des armées russes sont, eux aussi, sensiblement moins élevés que pour les armées occidentales, même en tenant compte des surprimes promises pour combattre en Ukraine.
Mis bout à bout, si les européens veulent effectivement être en mesure de neutraliser définitivement la menace conventionnelle russe sur le vieux continent, sans s’appuyer sur les armées américaines en dehors de la dissuasion, ils doivent dépenser quatre fois le plafond d’investissement russe, soit de 480 Md€ à 600 Md€, ensemble, soit 2,6 à 3% du PIB.
Ce niveau d’investissement atteint, l’Europe demeurera hors de portée de la menace conventionnelle russe, même si les armées américaines sont engagées dans un autre conflit majeur, comme face à la Chine et/ou la Corée du Nord.
Il obligera également Moscou à étendre encore son propre effort de défense, probablement à plus de 10, voire 12 % de son propre PIB, avec l’objectif évident d’attirer l’économie russe sur une pente difficilement négociable du point de vue économique et social, sur la durée, celle-là même qui sonna le glas de l’Union Soviétique.
Pour le sommet d’Amsterdam, en 2025, l’OTAN vise 2,5% PIB à court terme, et 3% PIB en 2030
Ce calcul, plusieurs membres influents de l’OTAN l’ont également fait. C’est notamment le cas de la Pologne, des pays Baltes, et surtout des États-Unis, Donald Trump ayant fait d’un effort de défense établi à 3 %, la condition nécessaire (mais pas suffisante), pour que les États-Unis restent pleinement investis au sein de l’OTAN, et assurent ainsi, la protection des Européens contre les armes nucléaires russes.
Sommet de l’Alliance Atlantique de Washington 2024
Depuis plusieurs mois, l‘hypothèse d’un relèvement du plancher de l’effort de défense au-delà des 2 % actuels, a été évoquée à plusieurs reprises, y compris par les autorités politiques et militaires de l’OTAN.
L’action conjuguée de l’arrivée de Donald Trump, ainsi que du discours de plus en plus agressif de Moscou, et des actions de déstabilisation et de sabotage contre des intérêts européens, ordonnées du Kremlin, a fini de convaincre une majorité de dirigeants européens de la nécessité de franchir cette nouvelle étape, et d’augmenter sensiblement le plancher d’effort de défense.
C’est en tout cas ce qu’annonce le Financial Times dans un récent article, qui avance que les négociations en cours, au niveau des ministres des Affaires étrangères des membres de l’OTAN, porteraient sur une élévation de l’objectif à 2,5 % à courte échéance, et à 3 % du PIB en 2030. Ces mesures pourraient être officialisées dès le prochain sommet de l’OTAN, qui se tiendra du 24 au 25 juin 2025 à Amsterdam.
L’Union européenne probablement mise à contribution pour permettre une telle progression
Pour autant, atteindre un effort de défense de 3 % d’ici à 2030, représentera un défi de premier ordre pour beaucoup de pays européens. Ainsi, pour la France, l’Allemagne, la Suède ou les Pays-Bas, elle représentera une hausse de près de 50 % du budget des armées, en cinq ans seulement. Pour l’Italie, il faudra alors doubler le budget des armées, et même l’augmenter de 130 % pour la Belgique ou l’Espagne.
L’Union Européenne va devoir jouer un rôle de tampon pour absorber la hausse des budgets de défense exigée par l’OTAN.
Or, plusieurs de ces pays, dont la France, l’Espagne, l’Italie et la Belgique, rencontrent aujourd’hui de sérieuses difficultés pour équilibrer leurs dépenses publiques, avec un déficit excédant déjà les 3 % de PIB exigés par les traités européens. Même la très sérieuse allemande, avec un déficit de 2,12 % PIB, ne pourra pas respecter ces critères, en augmentant son budget de défense de 1 % de PIB.
En fait, sur la base des niveaux d’investissements et de déficits actuels des membres de l’OTAN et de l’UE, la hausse du plancher des investissements de défense à 3 % du PIB va entrainer la mise hors périmètre de plus d’une dizaine de pays européens respectant actuellement la règle des du déficit maximal de 3 % de l’UE.
Pour la France et l’Italie, respectivement deuxième et troisième économie de l’UE, cette mesure pourrait entrainer une nouvelle explosion des déficits, venant effacer les efforts qui seront faits d’ici là par Paris et Rome dans ce domaine.
Plus globalement, la hausse du niveau d’investissement défense jusqu’à une année de croissance et d’inflation cumulée, obligera certainement l’UE à revoir, un temps au moins, ses critères de convergence économiques, pour les amener à un déficit public autorisé de 4 %, voire 4,5 % du PIB, afin de libérer les espaces d’investissements dans la durée sans venir déstabiliser les économies européennes.
La France devra changer ses paradigmes budgétaires et programmatiques pour ne pas dévisser en Europe
Même partiellement compensée par l’évolution des critères de l’Union européenne, amener l’effort de défense à 3 % d’ici à 2030, va représenter un enjeu difficile à relever pour la France. Si, contrairement à l’Italie ou à l’Espagne, la France a déjà dépassé les 2 % du PIB, elle est aussi championne d’Europe des déficits publics, sans solution évidente pour repasser sous la barre des 3 % d’ici à 2030.
Avec un budget à 3 % PIB, plus de soucis à se faire pour le PANG, ni pour son indispensable sistership !
Paris dispose, cependant, de plusieurs atouts pour y parvenir, sans dégrader outre mesure les finances publiques, ou la trajectoire de retour sous les seuils exigés par Bruxelles, pour son déficit public, pour peu qu’il accepte de faire évoluer certains de ses paradigmes.
Concentrer les nouveaux investissements sur le volet industriel et les nouveaux équipements
D’abord, la France devra construire l’augmentation de son effort de défense non pas sur la simple augmentation des dépenses, mais sur l’objectif d’atteindre un solde budgétaire le plus efficace possible.
En effet, l’industrie de défense française, par son exhaustivité et sa faible exposition aux importations, présente un solde budgétaire, la différence entre les recettes sociales et fiscales et les dépenses autour d’un même investissement, particulièrement efficace, que l’on peut estimer de 50 à 65 %, selon les cas.
À l’inverse, l’investissement RH n’engendre qu’un retour budgétaire de l’ordre de 30 %. Quant aux diverses prestations de service, elles sont à mi-chemin, autour de 40 %. On comprend dès lors que plus la part d’acquisition de nouveaux équipements sera élevée, dans l’enveloppe budgétaire, plus le retour budgétaire global sera, lui aussi, élevé, et donc, plus l’effort à produire par l’état et la nation, sera réduit.
Mettre l’accent sur la production d’équipements de défense répondant à la demande européenne
Il sera également nécessaire de concentrer les investissements en matière d’équipements, sur des équipements ayant un fort potentiel d’exportation, en particulier en Europe, quitte à amener les armées à revoir lors exigences, attentes et doctrines.
Leclerc Évolution de KNDS présenté au salon Eurosatory (Photo F. Dosreis)
En effet, l’industrie de défense française réalise, aujourd’hui, 40 % de son chiffre d’affaires à l’exportation. Ceci créer, mécaniquement, un coefficient multiplicateur de l’efficacité budgétaire de l’investissement public de l’ordre de 50 %, faisant progresser les 65 % de retour budgétaire direct, à autour de 100 %, en tenant compte des investissements d’exportation.
En d’autres termes, en fléchant les surinvestissements industriels vers des équipements ayant le plus important potentiel d’exportation, il est possible d’intégralement neutraliser les surcouts budgétaires, sur les finances publiques, de ceux-ci.
Dans le même temps, l’augmentation du plancher d’investissement au sein de l’OTAN, à 3 % du PIB, va créer un appel d’air représentant 150 à 200 Md$ supplémentaires chaque année pour les armées européennes, dont 30 à 50 Md$ serviront à acquérir de nouveaux équipements.
Afin d’atténuer au mieux les effets sur le déficit public français de l’augmentation du budget des armées, il conviendra, alors, de disposer d’un catalogue d’équipements répondant aux besoins de ces armées européennes, avec les offres attractives nécessaires pour les imposer.
Si certains équipements comme le Rafale F5 et son drone de combat, les sous-marins Scorpene Evolved et Barracuda, les systèmes SAMP/T Ng ou encore le canon CAESAR NG, constituent déjà les piliers de l’offre française à venir, il sera nécessaire de la compléter vers des équipements à fort potentiel export, comme le char Leclerc Évolution et son canon Ascalon, le drone Aarok, une version 105 mm du CAESAR ou un système SHORAD canon-missiles mobile sur camion.
Privilégier les effectifs de réserve ou le retour à une forme de conscription, aux effectifs professionnels
Bien évidemment, le passage d’un effort de défense de 2 à 3 % PIB, ouvrira de nombreuses opportunités, notamment pour compenser les déficits et faiblesses constatées de la LPM en cours.
Les régiments composés presque exclusivement de réservistes sont appelés à se multiplier en France. Il faudra toutefois en faire de veritables régiments combattants, et pas de simple conteneur administratifs de personnels supplétifs, comme c’est le cas aujourd’hui, et les doter effectivement de leurs propres équipements lourds.
On pense surtout à un second porte-avions, de nouveaux sous-marins nucléaires d’attaque et de nouvelles frégates pour la Marine nationale, l’augmentation de la flotte de chasse et du réseau de satellite de l’Armée de l’Air et de l’Espace, et la création d’une ou deux divisions mécanisées / blindées supplémentaires, pour l’Armée de Terre.
Toutefois, il serait illusoire d’espérer répondre aux besoins RH que de telles évolutions entraineraient, sur la base de la seule armée professionnelle. Afin d’étendre l’assiette de recrutement des armées, et de renforcer leur résilience, il sera alors indispensable de se tourner vers l’extension de la Garde Nationale, voire la création d’une forme hybride de service nationale, construit autour des principes de la conscription choisie pour répondre à ces enjeux.
Cette approche permettrait, en outre, de considérablement augmenter les effectifs à périmètre budgétaire constant, vis-à-vis d’une armée exclusivement professionnelle, tout en améliorant la zone de contact entre les armées et la société civile, et ainsi fluidifier et consolider les recrutements professionnels des armées.
Monétiser le rôle d’une dissuasion française renforcée au niveau européen
Enfin, la dernière option, pour la France, afin de rendre soutenable la marche budgétaire que représentera le passage de 2 à 3 % de l’effort de Défense, n’est autre que d’appliquer la même stratégie que celle qui sera mise en œuvre par Donald Trump, contre les États Européens, dans le bras de fer commercial qui va s’engager dans les mois à venir.
La dissuasion française peut jouer un rôle decisif dans les négociations entre l’Europe et les Etats-Unis que Donald Trump a promis d’entamer, et pourrait également permettre à la France d’obtenir des conditions plus favorables de la part de l’UE, pour sortir de la crise budgétaire dans laquelle elle se trouve.
Rappelons qu’il y a quelques jours, le nouveau président élu a indiqué qu’il garantirait la protection américaine à ses alliés européens de l’OTAN, si ceux-ci augmentaient bien leurs investissements de défense (les 3 %), mais également si ceux-ci se montraient dociles dans les négociations commerciales à venir.
Pour Trump, il est, en effet, inadmissible que l’Europe, qui profite de la protection américaine, affiche un excédant commercial de 150 Md$ par an avec les États-Unis, dont 70 Md$ pour la seule Allemagne.
La France n’est pas vraiment concernée par ce bras de fer, ayant un solde commercial faiblement négatif avec les États-Unis. Pour autant, Paris peut parfaitement profiter des tensions qu’engendreront ces négociations, pour proposer des conditions beaucoup plus acceptables pour les Européens, afin de bénéficier de la « protection française », en matière de dissuasion.
Bien évidemment, pour des questions de crédibilité et de perception, plus que de besoin, il est probable que la dissuasion française soit amenée à évoluer dans ce contexte, pour passer à 5 ou 6 SNLE, afin de conserver deux navires en patrouille, à trois escadrons et une flottille de chasse embarquée de bombardement stratégique, et certainement d’ajouter une composante terrestre équipée de missiles MRBM ou IRBM à capacité mixte, pouvant employer des têtes nucléaires TNO ou des têtes conventionnelles, afin de répondre à la menace des Oreshnik russes.
Il faudra certaineemnt à la France developper une réposne au missile Oreshnik russe, ne serait-ce que pour disposer de l’ensemble de la grammaire de dissuasion face à la Russie.
Ce faisant, la France pourrait négocier un plafond plus élevé en matière de déficit public, à 4 % plutôt que 3 % par exemple, et la possibilité de financer une partie de cette dette directement auprès de la BCE, à un tarif plus bas que celui actuellement pratiqué.
Si de telles revendications n’auraient aucune chance d’aboutir en temps normal, un tel « plan B » pour Berlin et Rome, afin de réduire le rapport de forces avec Washington au sujet de la protection nucléaire US, pourrait s’avérer des plus séduisants dans les mois à venir.
Conclusion
On le voit, l’hypothèse de voir le seuil minimal d’investissement exigé par l’OTAN, augmenter à 2,5 % du PIB à court termes, et à 3 % en 2030, est désormais très crédible, et tout indique que ce sujet sera au cœur du prochain sommet de l’alliance à Amsterdam en juin 2025.
Cet objectif permettra effectivement aux européens d’assumer seuls le rapport de force face à la Russie, et ainsi de dissuader Moscou de tout aventurisme occidental dans les années à venir, tout en créant un contexte favorable à une course aux armements dans laquelle la Russie atteindra rapidement ses propres limites économiques et sociales. Les États-Unis, pour leurs parts, pourront alors pleinement se consacrer à la Chine et au théâtre Pacifique, tout en assurant toujours la dissuasion européenne.
L’industrie de défense russe s’est déjà transformée pour soutenir un pays en guerre. Ce n’est le cas d’aucune des BITD occidentale, et surtout pas en Europe.
Si, du point de vue géopolitique, un tel objectif est plus que bienvenu, il sera en revanche difficile à appliquer pour beaucoup de pays européens, et plus particulièrement pour la France, embourbée dans d’importantes difficultés budgétaires et une grande instabilité politique et sociale aujourd’hui.
Pour autant, Paris n’est pas désarmé pour affronter ce défi. En premier lieu, son industrie de défense lui confère un retour budgétaire potentiel d’autant plus important, que l’offre industrielle défense sera attractive sur la scène européenne, pour en améliorer la soutenabilité budgétaire.
Ensuite, les armées françaises étant encore très majoritairement constituées de militaires en activité, elle peut se permettre de se tourner vers l’extension de la Réserve ou de la Garde Nationale, voire vers la création d’une version moderne du service national, pour accroitre ses effectifs le plus efficacement possible, et à moindre coût.
Enfin, la France peut, elle aussi, participer aux négociations stratégiques qui se tiendront entre l’Europe et les États-Unis, alors que Donald Trump mettra en balance la protection nucléaire du vieux continent, et le solde budgétaire déficitaire de son pays. Il s’agit, très probablement, d’une opportunité unique pour monétiser les efforts présents, passés et à venir de la France, afin de disposer d’une dissuasion efficace, susceptible de contenir la menace nucléaire russe.
Reste à voir, à présent, si la France saura effectivement se saisir de ces opportunités, plutôt que de subir les contraintes de l’OTAN, et ainsi transformer une situation difficile en contexte favorable, y compris pour sortir de l’ornière budgétaire dans laquelle elle s’est mise ces dernières années.
Article du 13 décembre en version intégrale jusqu’au 11 février 2025
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