Wie der Zoll-Deal rechtlich einzuordnen ist

Der größte Handelsdeal aller Zeit, so US-Präsident Trump, oder doch nur eine Unterwerfung und Kapitulation der EU gegenüber einer irrationalen Handelspolitik der USA? Die politischen Bewertungen der von der EU offiziell als “Abkommen über Zölle und Handel” bezeichneten Einigung von US-Präsident Trump und der Präsidentin der Europäischen Kommission Ursula von der Leyen vom 27. Juli 2025 fallen sehr unterschiedlich aus. Das gilt ähnlich für die ökonomischen Bewertungen der Verständigung der beiden Handelspartner. 

Juristische Aspekte wurden dabei bislang, wenn überhaupt, nur am Rande problematisiert: wenn überhaupt, ging es um eine eher pauschale Kritik daran, dass die EU sich mit der Einigung im Zollstreit mit den USA an der selektiven, im Kern diskriminierenden Handelspolitik von Trump nunmehr aktiv beteiligt und damit zum Niedergang des multilateralen Handelssystems der Welthandelsorganisation (WTO) beiträgt. Das greift – unabhängig von der politischen und ökonomischen Bewertung – zu kurz. Rechtlich ist die Einigung vom 27. Juli 2025 nämlich zunächst nur von begrenzter Relevanz. Sollte es in nächster Zeit zu einer tatsächlich verbindlichen Einigung kommen, ließe sich diese mit etwas Optimismus in das bestehende System der WTO-Rechtsordnung einordnen, zumal Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen. 

Unverbindliche politische Absprache

Die politische und rechtliche Einordnung der Absprache von Trump und von der Leyen setzt zunächst Klarheit darüber voraus, was am 27. Juli 2025 überhaupt geschah: wurde eine rechtsverbindliche (völkerrechtliche) Übereinkunft zwischen den USA und der EU getroffen oder handelt es sich um eine rein politische, unverbindliche Absprache? Bewertungsmaßstab hierfür ist das Völkerrecht, und zwar konkret das Völkergewohnheitsrecht, da weder die EU noch die USA das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge ratifiziert haben. Hiernach können völkerrechtliche Verträge zwar auch formfrei, also mündlich abgeschlossen werden – ein Text der Übereinkunft vom 27. Juli 2025 liegt, soweit ersichtlich, bis heute nicht vor –, allerdings bedarf es einer Einigung in allen wesentlichen Vertragsinhalten versehen mit einem Rechtsbindungswillen.

Wie die zeitversetzt veröffentlichte Zusammenfassung der EU bzw. der fact sheet der USA zeigen, wird die Einigung von Trump und von der Leyen inhaltlich zum Teil sehr unterschiedlich gesehen. Das Handelsblatt fasst dies in der Ausgabe vom 30. Juli 2025 wie folgt zusammen: “Trotz verkündeter Einigung bleiben wichtige Eckpunkte der Vereinbarung zwischen der EU und den USA umstritten”. Überdies hat zumindest die EU in ihren am 29. Juli 2025 veröffentlichten Erläuterungen zum Handelsübereinkommen mit den USA explizit hervorgehoben, dass “[d]ie politische Einigung vom 27. Juli 2025 nicht rechtsverbindlich [ist]”. Damit fehlt es sowohl an einem inhaltlichen Konsens als auch am notwendigen Rechtsbindungswillen, um von einem völkerrechtlichen Vertrag sprechen zu können. Überdies ist anzumerken, dass nach EU-Recht die Kommissionspräsidentin ohnehin ohne Beschluss des Ministerrates und ohne Zustimmung des EU-Parlaments kein Handelsabkommen abschließen könnte (Art. 207 Abs. 3 i.V.m. Art. 218 AEUV).

Von der politischen Übereinkunft zum Freihandelsabkommen

Warum es sich auch juristisch lohnt, eine zunächst rein politische, unverbindliche Handelsübereinkunft zwischen der EU und den USA näher zu betrachten, zeigt das WTO-Recht auf. Schon allein als unverbindliche Übereinkunft berührt der “deal” zwischen Trump und von der Leyen WTO-Recht. Sollten die vereinbarten Zollsätze, insbesondere die von der EU zugesagten 0 Prozent-Zölle auf Wareneinfuhren aus den USA tatsächlich zur Anwendung kommen, wäre die EU unmittelbar verpflichtet, auf gleichartige Waren aus allen Mitgliedstaaten der WTO auch keine Zölle zu erheben. Das ergibt sich direkt aus der Verpflichtung zur Meistbegünstigung (Art. I:1 GATT), die eine hervorgehobene Bedeutung in der WTO-Rechtsordnung hat. Meistbegünstigung heißt dabei, dass die WTO-Mitglieder verpflichtet sind, Handelsvorteile, die sie einem anderen WTO-Mitglied gegenüber gewähren – z.B. 0 Prozent Zölle – bedingungslos auch allen anderen WTO-Mitgliedern zu gewähren. Ob die EU dabei den USA gegenüber rechtliche verpflichtet ist, zollfreie Wareneinfuhren zu ermöglichen, spielt keine Rolle – entscheidend ist nur die faktische Situation.

Mit einem rechtsverbindlichen Abkommen zwischen der EU und den USA, wie es Presseberichten zufolge wohl in einem nächsten Schritt zeitnah geplant ist, könnte sich die Rechtslage ändern. Das WTO-Recht gewährt die Möglichkeit, von der Meistbegünstigungsverpflichtung abzuweichen, wenn zwischen einzelnen WTO-Mitgliedern ein Freihandelsabkommen oder eine Zollunion geschlossen wird (Art. XXIV GATT). Der EU-Binnenmarkt, der von einer vollständigen Zollfreiheit im Handel zwischen den EU-Mitgliedstaaten geprägt ist, findet so seine welthandelsrechtliche Rechtfertigung. 

Wenn man sich die Inhalte der Einigung vom 27. Juli 2025 anschaut, könnte man durchaus vertreten, dass hier zumindest mittelfristig eine weitreichende Handelsliberalisierung im transatlantischen Verhältnis geplant ist. Damit wäre man perspektivisch bei einem TTIP 2.0. Ein solches transatlantisches Freihandelsabkommen würde indes nur dann von der Meistbegünstigungsverpflichtung befreien, wenn es für “annähernd den gesamten Handel” bestehende Zölle und sonstige Handelshemmnisse für beide Seiten beseitigt. Die EU scheint das im Blick zu haben; die USA beharren jedoch auf einseitigen Handelsschranken zum Schutz der US-Wirtschaft und im Interesse ihrer Handelsbilanz. Aber immerhin gibt es so durch das WTO-Recht eine Perspektive zu einer umfassenden transatlantischen Handelsliberalisierung.

Klar ist freilich, dass Verhandlungen über ein tatsächliches Freihandelsabkommen EU-USA sehr viel Zeit in Anspruch nehmen werden. Für die Übergangszeit, also letztlich ab der Einigung vom 27. Juli 2025, besteht nach WTO-Recht die Möglichkeit, eine vorläufige Vereinbarung zur Bildung einer Freihandelszone zu schließen (Art. XXIV:5 GATT). Bereits mit einer solchen vorläufigen, ein Freihandelsabkommen vorbereitenden Übereinkunft entfiele die Pflicht zur Meistbegünstigung gegenüber anderen WTO-Mitgliedern. Allerdings setzt dies voraus, dass ein inhaltlicher Plan und ein Programm zur Bildung einer Freihandelszone einschließlich eines konkreten Zeitplans vorgelegt werden (Art. XXIV:5 c) GATT). Ob ein Text einer EU-USA-Übereinkunft, der eigentlich in diesen Tagen im Nachgang zur mündlichen Vereinbarung vom 27. Juli 2025 unterschrieben werden soll, diese Anforderungen erfüllen kann, ist fraglich. Von den fünf weiteren „deals“, die Trump bislang verhandelt hat (Vereinigtes Königreich, Indonesien, Vietnam, Philippinen und Japan), liegt nur ein Text des Abkommens mit dem Vereinigten Königreich vor. Dieser ist inhaltlich eher vage und enthält überdies die explizite Aussage, dass “[b]oth the United States and the United Kingdom recognize that this document does not constitute a legally binding agreement.” Sprich: Beide Länder erkennen an, dass das Dokument kein rechtlich bindendes Dokument darstellt.

WTO-Rechtsschutz?

Es ist also zumindest nicht ausgeschlossen, die gegenwärtigen Verhandlungen über die transatlantischen Handelsbeziehungen im Einklang mit WTO-Recht auszugestalten. Sollte es indes mit Blick auf eine vorläufige Vereinbarung oder ein endgültiges Abkommen zu einem Verstoß gegen die Meistbegünstigungspflicht kommen, bliebe den anderen WTO-Mitgliedern die Möglichkeit eines WTO-Streitbeilegungsverfahrens. Dabei besteht eine Herausforderung darin, mit der “Krise des Appellate Body”, also der Revisionsinstanz im Streitbeilegungssystem der WTO umzugehen. Hintergrund ist hier, dass die USA seit 2016 die Neu- oder Wiederbesetzung der Mitglieder des Appellate Body blockieren. 

Die Amtszeit des letzten verbliebenen Mitglieds des Appellate Body endete am 30. November 2020. Seither existiert dieser de facto nicht mehr, obgleich alle auf ihn ausgerichteten Verfahrensvorschriften im WTO-Recht weiterhin in Kraft sind. Das führt u.a. zur Möglichkeit des “appeal into the void”: Nach Art. 16 Abs. 4 WTO Dispute Settlement Understanding (DSU) “wird die Annahme des [erstinstanzlichen, Anm. Verf.] Panelberichts durch den DSB [Dispute Settlement Body, Anm. Verf.] nicht erörtert, bevor das Rechtsmittelverfahren abgeschlossen ist”. Da der Appellate Body de facto nicht existiert, kann gegenwärtig kein Rechtmittelverfahren, obwohl weiterhin möglich, abgeschlossen werden. Mit der Einlegung eines Rechtsmittels gegen einen Panelbericht besteht damit faktisch für WTO-Mitglieder die Möglichkeit, hiergegen ein Vetorecht auszuüben. 

Allerdings haben zahlreiche WTO-Mitglieder auf die Krise des Appellate Body mit dem “Multi-party Interim Appeal Arbitration Arrangement” (MPIA) reagiert. Es geht hier um eine Vereinbarung zwischen WTO-Mitgliedern zur temporären Ersetzung des Appellate Body Verfahrens durch ein Schiedsgerichtsverfahren auf der Grundlage von Art. 25 DSU. Dadurch ist ein “appeal into the void” nicht mehr möglich und so jedenfalls im Ergebnis das vollständige Funktionieren des WTO-Streitbeilegungssystem weiterhin gewährleistet. Zwischenzeitlich haben sich 57 WTO-Mitglieder (einschließlich EU und ihre Mitgliedstaaten), die 57,6 Prozent des Welthandelsvolumens ausmachen, dem MPIA angeschlossen. Die USA gehören zwar nicht dazu, aber u.a. gegen die EU und andere wichtige Akteure im Welthandelssystem, wie China, das ebenfalls das MPIA akzeptiert hat, bleibt so effektiver Rechtsschutz möglich, wenn durch die “deals” von US-Präsident Trump u.a. der Meistbegünstigungsgrundsatz verletzt wird. 

Es kann auch gut ausgehen

Die Handelspolitik von Präsident Trump erschüttert das Welthandelssystem in seinen politischen, ökonomischen und rechtlichen Grundfesten. Die EU hat in ihren Reaktionen auf insbesondere die Zollpolitik von Trump bislang immer konsequent an der regelbasierten Welthandelsordnung festgehalten. Mit dem “deal” vom 27. Juli 2025 zwischen Trump und von der Leyen scheint dies auf den ersten Blick nicht mehr der Fall zu sein. Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass durch weitere Verhandlungen zwischen den USA und der EU, die ohnehin zwingend und auch vorgesehen sind, eine Lösung des Zollkonflikts gefunden wird, die im Einklang mit WTO-Recht steht und zu einer umfassenden Liberalisierung des transatlantischen Handels führt. Mit dem WTO-Streitbeilegungssystem kann hier von anderen WTO-Mitgliedern insbesondere der EU gegenüber Druck ausgeübt werden. 

Der Autor Prof. Dr. Christian Tietje ist Universitätsprofessor für Öffentliches Recht, Europarecht und Internationales Wirtschaftsrecht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg sowie geschäftsführender Direktor des Instituts für Wirtschaftsrecht und Leiter des Transnational Economic Law Research Center (TELC) der Martin-Luther-Universität.