Donald Trump n’a jamais caché le peu d’intérêt qu’il porte aux alliances en général. Et à l’Otan (nouvelle fenêtre) en particulier. Mais depuis le déclenchement des frappes américano-israéliennes en Iran (nouvelle fenêtre), le 28 février dernier, son ressentiment n’a cessé de se renforcer face à ce qu’il estime être une dérobade de la part des alliés européens. “Je n’ai jamais été convaincu par l’Otan. J’ai toujours su que c’était un tigre de papier”, a déclaré, mercredi 1er avril, le président américain dans un court entretien accordé au quotidien britannique The Telegraph (nouvelle fenêtre), laissant entendre qu’il examinait sérieusement la possibilité d’un retrait de l’Alliance.
L’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, nom officiel de l’alliance, a été créée en 1949 avec un noyau initial de 12 membres – dont les États-Unis, la Grande-Bretagne, la France, le Canada et le Danemark – et s’est depuis étendue à 32 pays.
Sur son site internet (nouvelle fenêtre), l’Otan se décrit comme “une alliance à vocation défensive”, dont les membres sont “déterminés à sauvegarder leur liberté et leur sécurité communes, face à toutes les menaces, d’où qu’elles viennent”. Cette vocation défensive n’implique aucune obligation militaire d’assistance en cas d’offensive lancée par un des membres. N’en déplaise au président des États-Unis.
Jusqu’ici, aucun membre n’a jamais quitté l’Alliance transatlantique. Toutefois, en vertu de l’article XIII (nouvelle fenêtre) du traité fondateur de l’Otan, un pays peut choisir de se désengager. Si un tel cas survenait, son retrait de l’organisation ne prendrait effet qu’au bout d’un an. “Après que le Traité aura été en vigueur pendant vingt ans, toute partie pourra mettre fin au Traité en ce qui la concerne un an après avoir avisé de sa dénonciation le gouvernement des États-Unis d’Amérique, qui informera les gouvernements des autres parties du dépôt de chaque instrument de dénonciation”, stipule le texte.
Le Congrès pourrait mettre son veto
L’article II de la Constitution américaine permet au président américain de conclure des traités avec l’avis et le consentement du Sénat, mais ne précise pas si celui-ci a l’autorité pour y mettre fin. En 2020, le Bureau du conseiller juridique (OLC) du ministère américain de la Justice avait publié un avis concluant que le président détenait le pouvoir exclusif de se retirer d’un traité et que le Congrès est constitutionnellement empêché d’empiéter sur ce pouvoir. Pour en limiter la portée, une loi adoptée en 2024 interdit au président des États-Unis de se retirer de l’Otan sans l’approbation du Sénat (avec une majorité des deux tiers) ou sans une loi du Congrès.
Cette disposition “garantit qu’aucun président ne peut unilatéralement rompre notre lien avec cette alliance inestimable”, souligne Karen Sokol, professeure à la faculté de droit de l’université Loyola à La Nouvelle-Orléans, qui a rédigé un rapport (nouvelle fenêtre) sur le sujet. Pour l’anecdote, le co-rapporteur du texte n’était autre que l’ancien sénateur Marco Rubio (nouvelle fenêtre), aujourd’hui secrétaire d’État américain et conseiller à la Sécurité nationale de Donald Trump, qui n’exclut pas aujourd’hui un retrait. Toutefois, comme l’explique le média américain CNN (nouvelle fenêtre), même si tous les élus républicains votaient pour retirer les États-Unis de l’Otan, il faudrait que plusieurs démocrates – au moins quatorze – se joignent à eux pour faire adopter la loi.
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Comme l’explique Karen Sokol dans son rapport, si un président américain décidait de retirer unilatéralement les États-Unis de l’Otan, l’affaire pourrait se retrouver devant les tribunaux. Par le passé, Donald Trump s’est montré prêt à bafouer la législation américaine en vigueur pour contourner le Congrès – par exemple, en attaquant l’Iran sans obtenir l’approbation des élus, comme l’exige pourtant la loi de 1973 sur les pouvoirs de guerre.
À défaut de pouvoir prendre cette décision, Donald Trump pourrait aussi ordonner le retrait de toutes les troupes américaines engagées sous la bannière de l’Otan et écarter les officiers américains de la structure de commandement, tout en affirmant respecter l’article 5, sans pour autant fournir de soutien militaire.
Matthieu DELACHARLERY