Gouverner les déchets urbains

1 Carnet de terrain, Bologne, mai 2024.

Mai 2024, Bologne. Quelques centaines de grévistes se rassemblent devant le siège de HERA. Des dirigeants syndicaux, appartenant aux unions locales mais aussi aux secrétariats nationaux, saluent « la première grève intersectorielle à HERA », à laquelle participent les employés des différents services fournis par l’entreprise : eau, gaz, électricité, chauffage, propreté urbaine. Dans l’une des premières interventions, un syndicaliste galvanise la foule en comparant « le passé glorieux de la municipalizzata, qui a été une victoire de la classe ouvrière », avec la politique actuelle d’une société « qui devient de plus en plus financiarisée, qui est intéressée exclusivement par les dividendes et qui a abandonné sa mission de service public ». Si des dénonciations analogues reviennent à plusieurs reprises dans les discours proférés sur la petite scène, d’autres dimensions émergent également. Un autre responsable syndical explique par exemple que « ceux qui ont un contrat avec HERA sont environ dix mille, mais ceux qui sont employés comme sous-traitants sont au moins aussi nombreux », et subissent des conditions de travail qu’il définit comme « inhumaines ». Enfin, des travailleurs et travailleuses affirment que « désormais, [ils] ne [sont] que des chiffres pour cette entreprise », mais formulent l’espoir que HERA « redevienne ce qu’elle était à l’origine ». Après quelques heures, les grévistes repartent : alors qu’une partie se disperse en petits groupes, la plupart des participants montent dans des bus qui se dirigent vers d’autres villes de la région, voire vers des régions voisines1.

2 Dans le bilan 2022, le chiffre d’affaires de la société atteint les 20,08 milliards d’euros.

1HERA (Holding Energia Risorse Ambiente) est, en termes de chiffres d’affaires, l’une des dix premières entreprises italiennes cotées en bourse2, et l’une des plus importantes sociétés multi-services italiennes : en 2023, elle est intervenue dans 311 municipalités. Ce géant est une entreprise à capital mixte issue de AMIU (Azienda Municipalizzata Igiene Urbana), auparavant AMNU (Azienda Municipalizzata Nettezza Urbana), la société municipale qui était chargée de la gestion des déchets à Bologne, ville située dans le nord de l’Italie et chef-lieu de la région d’Émilie-Romagne. Si ses domaines d’intervention se sont multipliés, la collecte, le transport et le traitement des ordures sont toujours au cœur de ses activités : HERA est actuellement le premier opérateur national en termes de quantité de déchets traités et apparaît ainsi comme un acteur fondamental de la gestion des déchets dans nombre de territoires du centre-nord de l’Italie. Comment l’héritière d’une petite société directement contrôlée par la mairie de Bologne est-elle devenue une entreprise d’une telle importance ?

3 Durand – Bacconnier 2021.
4 Voir, pour la France, Lorrain 1995 ; pour l’Italie : Mori 2015. D’importantes études ont néanmoins (…)
5 Baraud-Serfaty 2011.

2Dans cet article, je retracerai un siècle de transformations institutionnelles du service urbain de gestion des ordures ménagères à Bologne. Ces transformations seront abordées à partir d’une analyse des sociétés en charge de la propreté urbaine de la fin du XIXe siècle au début du XXIe siècle. Le service de gestion des déchets demeure, en France comme en Italie, une « fonction quasi-régalienne du local3 » dont certains aspects continuent à être encadrés par les municipalités ; toutefois, celles-ci sont loin d’être les seuls acteurs qui gouvernent les flux des résidus produits dans les espaces urbains. En effet, suite au processus d’externalisation des services publics locaux4 dans les deux pays, l’implication des entreprises privées et à capital mixte dans la gouvernance contemporaine des déchets apparaît aujourd’hui centrale, contribuant ainsi à la « nouvelle privatisation des villes5 ».

6 Maccaglia 2009.
7 Bonzanni 2019.
8 Corona – Franzini 2009 ; Gribaudi 2008.
9 Maccaglia 2013.
10 Caputo 2011 ; Petrillo 2009.
11 Rosa – Cirelli 2018.

3La conception de la gestion locale des ordures ménagères comme un réseau composé d’une multiplicité d’acteurs ne pouvant être réduit à la seule action des pouvoirs publics locaux, n’est certainement pas nouvelle dans la littérature scientifique italienne. Plusieurs études critiques en géographie, en sociologie, en anthropologie et en histoire ont montré de manière rigoureuse que la politique nationale des déchets est profondément façonnée par les illégalismes6, voire par la pénétration d’organisations dites « ecomafie7 ». D’autres recherches ont souligné la place occupée par l’État au sein du secteur, pendant les « crises des déchets » et la promulgation du gouvernement d’exception8, ou dans le cadre des « transactions informelles » qui accompagnent la passation de certains marchés publics9. Des chercheurs et chercheuses ont également insisté sur le rôle actif des populations locales, notamment lors de conflits environnementaux autour de l’installation d’infrastructures telles que les décharges ou les incinérateurs10. La présence, au sein des filières de recyclage des déchets, de populations urbanisées précaires et en marge du salariat, a enfin été mise en lumière dans plusieurs écrits11.

12 Fondazione Utilitatis, Green Book, i dati sulla gestione dei rifiuti urbani in Italia, 2023.
13 À la différence des contextes étasunien et britannique, étudiés respectivement par Melosi 1981 et G (…)
14 Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT), Censimenti generali della popolazione, 1871-1991, 1991.
15 Mosconi 2011.
16 Capuzzo 2019 ; De Maria 2012.

4Si les apports de cette littérature à une compréhension plus profonde et nuancée de la gouvernance contemporaine des déchets sont considérables, l’actuelle position des sociétés cotées en bourse et à capital mixte, concentrées surtout dans le nord et dans le centre de l’Italie12, a moins souvent fait l’objet de recherches scientifiques13. Pour commencer à combler ce vide, je me propose ici d’analyser un siècle de transformations institutionnelles du service de propreté urbaine à Bologne. Entre la fin du XIXe siècle et les années 1990, Bologne, chef-lieu de la région de l’Émilie-Romagne, connaît une croissance démographique régulière, sa population passant d’environ 118 000 habitants en 1871 à plus de 400 000 en 199114. Cette évolution est accompagnée d’une profonde transformation économique, marquée d’abord par l’industrialisation (notamment mécanique et agroalimentaire), et ensuite par le développement des coopératives et la montée d’un secteur tertiaire avancé15. Sur le plan politique, la ville s’impose durablement comme un bastion de la gauche institutionnelle, gouvernée sans interruption par le Parti communiste puis par ses héritiers dès la fin de la Seconde Guerre mondiale, et présentée comme un exemple vertueux de gouvernement local progressiste qui combine planification urbaine, services publics étendus et participation citoyenne, au sein de ce qui a été appelé le « modèle émilien16 ».

5Cet article est fondé sur une enquête débutée en septembre 2023 et encore en cours. Pour l’analyse proposée ici, je m’appuierai en particulier sur un corpus composé par des documents issus de l’Archivio municipale del Comune di Bologna (délibérations du Conseil municipal, rapports annuels du bilan provisionnel des sociétés chargées de la propreté urbaine, correspondance administrative de la Mairie, transcriptions des séances du Conseil d’administration) et, dans une moindre mesure, sur la presse de l’époque étudiée et des entretiens semi-directifs avec des responsables politiques. L’étude se focalisera notamment sur la gouvernance des « rifiuti solidi urbani » (RSU, déchets urbains solides en français), avec quelques références aux activités de propreté urbaine au sens strict (balayage des trottoirs, nettoyage des rues, maintenance des parcs, etc.), sans pour autant approfondir la complexe évolution des filières des autres types de déchets (spéciaux, toxiques, etc.).

6À partir du cas de Bologne, j’explorerai en termes diachroniques les relations entre public et privé dans le secteur des ordures ménagères et de la propreté urbaine, en restituant l’émergence d’une nouvelle conception des déchets : alors qu’au tournant du XIXe siècle ils sont considérés par l’administration locale et par les sociétés chargées du service essentiellement comme un problème sanitaire et d’ordre public, à la fin du XXe siècle ils commencent à être conçus à la fois dans leur impact environnemental et comme une ressource économique potentielle. Il s’agit d’un phénomène global17 décrit ici à partir de l’échelle urbaine, afin d’interroger deux dimensions fondamentales : d’une part, le rôle des équilibres politiques locaux dans l’évolution de la gestion technique du service et de l’organisation du travail ; d’autre part, les articulations entre la « nouvelle » privatisation du service et l’écologisation et la marchandisation des déchets.

7Dans la première partie, j’étudierai la période qui va de la naissance du service à la fin du XIXe siècle jusqu’à la période de sa « municipalisation » après la fin du régime fasciste. Dans la deuxième partie, j’analyserai les innovations et les crises qui interviennent entre les années 1970 et les années 1990 (construction de l’incinérateur, élargissement géographique, coupes budgétaires, « crise des déchets », émergence du registre écologiste). La troisième et dernière partie se focalise sur les années 1990 et 2000, caractérisées par le tournant de 1994 (année où la municipalizzata devient une société par actions) et par la création de HERA (2002).

18 Citroni – Lippi 2009.
19 Regio Decreto 15 ottobre 1925, n. 2578, Approvazione del Testo unico della legge sull’assunzione di (…)
20 Legge 29 marzo 1903, n. 103, Sull’assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei Comuni. Comm (…)
21 Sapelli et Dogliani, dans Berselli – Della Peruta – Varni 1988.

8D’après Citroni et Lippi18, les origines de la « politique italienne des déchets » remontent à l’année 1925, avec la promulgation du Regio Decreto 257819. Le décret prévoit que les municipalités mettent en œuvre et exercent une série de services publics, parmi lesquels figurent « [la] nettezza pubblica e [lo] sgombro di immondizie dalle case » (la propreté urbaine et l’enlèvement des ordures ménagères). Dans ce pays, les premières expériences de municipalisation, à savoir la gestion directe de services par les pouvoirs publics locaux à travers la création de sociétés municipales, sont antérieures et se diffusent dès la Loi 103 de 1903, dite Legge Giolitti20. La loi transpose à la fois des tendances européennes analogues, certaines revendications du mouvement naissant du « socialisme municipal », et un important débat parlementaire21.

22 Franco, dans Berselli – Della Peruta – Varni 1988.
23 Legge 20 marzo 1941, n. 366, Raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani.
24 Citroni – Lippi 2009.

9Cependant, les services municipalisés suite à la Legge Giolitti concernent l’éclairage, le gaz, les transports en tramway et, dans une moindre mesure, les fours municipaux, les pharmacies et les logements populaires : la municipalisation de la « nettezza urbana » n’apparaît qu’en 1919, et exclusivement dans le contexte de Rome22. Le principe de la gestion des déchets conçue en tant que service public, et qui peut être assurée par les municipalités, est affirmé de manière explicite seulement à partir du Regio Decreto de 1925. Ce principe est ensuite renforcé par la Loi 366/41 sur « la collecte, le transport et le traitement des déchets solides urbains23 ». La Loi de 1941 définit pour la première fois les déchets solides urbains et les phases de gestion qui leur sont associés, et établit la prérogative des municipalités à intervenir dans ce secteur. Dans ce domaine, la logique mobilisée à l’époque par le législateur et les administrateurs est fondamentalement d’ordre public et sanitaire24, concevant les rebuts urbains comme des éléments nuisibles et indésirables, à éloigner de la population et à expulser des villes, au nom de l’hygiène et du decoro.

25 Marcolin, dans Berselli – Della Peruta – Varni 1988.

10Si Bologne fut la première ville de grande taille à adopter la municipalisation de l’Officina del gas (usine à gaz) en 1900, la municipalisation de la gestion des déchets ainsi que d’autres services tels que la distribution de l’eau ne s’effectuera qu’à la fin de la Seconde Guerre mondiale avec l’élection au Conseil municipal d’une majorité liée au Parti Communiste Italien25. En effet, entre la fin du XIXe siècle et la fin des années 1940 le secteur de la propreté urbaine connaît une tension constante entre le public et le privé.

26 ISTAT, Censimenti generali della popolazione, 1871-1991, 1991.
27 Jarrige – Le Roux 2020.
28 Barles 2005.

11Comme dans d’autres villes européennes, cette phase est marquée par l’urbanisation et le début de l’industrialisation du territoire. Bologne passe de 118 000 habitant·es en 1871 à 153 000 en 190126, alors que la ville amorce son expansion hors des anciennes murailles et que de nouveaux quartiers comme Costa‑Saragozza et Bolognina voient le jour. Dans le quartier de Bolognina émerge en outre la première industrie mécanique, ouvrant la voie à l’essor du secteur industriel local qui se spécialise progressivement dans la mécanique légère, l’agroalimentaire et les petites entreprises techniques. Cette « rupture métabolique27 » transforme en profondeur la production et la gestion de ces résidus définis en tant que déchets urbains28. La première réforme du service citadin en 1890 tente de trouver des solutions à cette nouvelle configuration. Elle prévoit notamment la réorganisation des zones de nettoyage et des passages plus fréquents dans les rues de Bologne, l’augmentation du nombre de balayeurs (cent individus), la collecte des détritus balayés et des « scoviglie » (ordures ménagères) dans les décharges, et l’arrosage des rues pour lutter contre la poussière. Dans ce cadre, le service est assigné à une entreprise privée, la ditta (société) Kutufà, mais l’instabilité politique du début du XXe siècle entraîne de multiples transformations dans la gestion de la propreté urbaine locale.

29 Mengozzi 2008, p. 145.
30 La grève de 1907 permet néanmoins une augmentation salariale, de 1,70 à 2 lire par jour.
31 Furlan, dans Berselli – Della Peruta – Varni 1988. La Camera confederale del lavoro, similaire sous (…)

12En 1904, suite à l’élection de la Giunta popolare (Conseil municipal populaire, composé par les socialistes, les républicains et les radicaux), une partie du service passe en gestion directe à la mairie, et le Corpo degli spazzini municipali (Corps des balayeurs municipaux), composé d’une soixantaine d’individus (en large majorité des hommes âgés) voit ainsi le jour29. Le retour au pouvoir d’une majorité conservatrice mène néanmoins à la dissolution du Corpo en 1908, sous prétexte que le service n’avait pas été assuré pendant les grèves lancées en 1907 et 1908 pour l’amélioration des conditions de travail des balayeurs30, mais aussi et surtout car le Corps était redouté des forces de droite à cause de sa proximité avec la Camera confederale del lavoro (Chambre confédérale du travail)31. La gestion de la propreté urbaine et de la collecte des déchets est ainsi assignée une nouvelle fois à une entreprise privée (la ditta Zamboni) dans une optique ouvertement anti-syndicale, jusqu’en 1914, lors de l’installation de la première Giunta socialista. Ce nouveau changement politique a un impact direct sur le service : les balayeurs sont embauchés par la municipalité, qui prend en charge de manière directe la majeure partie du service.

32 Ibid.
33 Elle deviendra ensuite la ditta Carretto. Seduta della Giunta municipale, 21 mars 1926.
34 Carteggio amministrativo (Titolo X rubrica 1 sezione 1), 27 octobre 1925.
35 Ibid.

13L’assaut fasciste du Palazzo D’Accurso, siège du conseil municipal, en 1920 et le début du Ventennio mussolinien en 1922 marquent le retour à une période de gestion sous contrat. D’après Furlan32, ce choix est lié à la volonté des pouvoirs publics locaux de se décharger des problèmes de gestion d’un personnel particulièrement revendicatif et de diminuer, par la même occasion, les coûts d’exécution du service. En 1924, la fourniture des chevaux et cochers chargés du service de Propreté Publique et d’arrosage routier est ainsi assignée à la ditta Serra e Carretto33. En 1925, cette société propose à la mairie de Bologne d’assumer également les tâches de balayage et de collecte des ordures, qui étaient jusque-là gérées par la municipalité, en avançant des motivations d’ordre économique (la diminution des coûts généraux du service). La mairie accepte et ouvre un deuxième contrat : il s’agit d’une négociation à l’amiable entre les pouvoirs publics locaux et la société privée, sans appel d’offre. Elle prévoit entre autres la « cession » à la ditta de cinquante-neuf balayeurs, trois chefs d’équipes et un assistant, auparavant employés municipaux34. Le contrat stipule également que ces travailleurs s’occuperont du nettoyage des rues et des espaces publics, mais aussi de ramasser les ordures déposées à la porte des habitations35.

36 Carteggio amministrativo (Titolo X rubrica 1 sezione 1), 1924 et 1925.
37 À partir de 1926, le régime fasciste décide de supprimer les instances élues des municipalités (le (…)

14Si la décision du passage à une gestion entièrement privée du service de propreté urbaine ne semble pas faire débat au sein des institutions locales, ce mouvement apparaît en contre-tendance partielle avec la législation nationale qui ouvre, grâce au Regio Decreto de 1925 cité plus haut, la possibilité d’une gestion publique du secteur. D’ailleurs, des échanges épistolaires entre la mairie de Bologne et les mairies de Busto Arsizio, de Palerme, de Reggio Emilia et de L’Aquila montrent que les pouvoirs publics locaux s’interrogent sur ce thème. Ces municipalités demandent notamment à la mairie de Bologne si le service de propreté urbaine est en gestion directe, ou s’il est donné en concession à des entreprises privées. Les mairies posent également la question du nombre de balayeurs et de leur salaire en cas de gestion publique, ou inversement du montant du contrat signé avec l’entreprise privée, ainsi que de la nature du système de traitement des ordures employé36. Si l’orientation vers une gestion publique de ces services ne représente pas une direction univoque à l’échelle nationale, la municipalité de Bologne effectue quant à elle le choix clair d’une privatisation qui n’est pas remise en cause tout au long du Ventennio fascista, dans une situation qu’on pourrait définir de monopole. En effet, les contrats entre la mairie de Bologne et la ditta Carretto sont renouvelés à plusieurs reprises, jusqu’en 1939. Cette année-là, l’entreprise se retire du service, et le Podestà37 décide d’assigner le service à une nouvelle société, Organizzazioni Tecniche Servizi Urbani (OTSU).

38 OTSU opérait également dans d’autres villes, telles que la voisine Forli.
39 Delibera del Podestà, 31 mars 1939.
40 Ibid.

15À la différence de la ditta Carretto, OTSU n’est pas une société bolognaise : elle a son siège à Milan, ce qui témoigne de l’émergence d’acteurs qui commencent à se spécialiser dans le domaine et à intervenir dans d’autres territoires38. L’entreprise lombarde a d’ailleurs une caractéristique fondamentale : c’est une société disposant de la concession de brevets FIAT pour les conteneurs à déchets. Le Podestà mobilise précisément cet argument afin de justifier le choix d’OTSU comme prestataire de service, malgré le fait que le montant annuel demandé par la société privée dépasse les frais qu’aurait engagés la municipalité en cas de gestion directe39. Pourquoi alors choisir de déléguer la gestion de la propreté urbaine à une entreprise comme OTSU ? En raison des « améliorations substantielles et bénéfiques dans le service de nettoyage des rues » rendues possibles grâce à la fourniture de nouveaux équipements proposés par cette société : 300 nouveaux conteneurs à déchets « brevets FIAT » ; 1 véhicule pour le transport des conteneurs ; 25 « triporteurs porte-récipients » pour la collecte des ordures ménagères ; 50 conteneurs à déchets pour les marchés et les restaurants ; un uniforme « nouveau et moderne » pour le personnel ; l’installation de 50 poubelles de rue pour les déchets de papier. Ces améliorations techniques rendraient le service de propreté urbaine « plus rationnel et adéquat au développement et aux besoins citadins » et « plus adapté aux besoins d’hygiène et de décorum [decoro]40 ».

41 Delibera del Podestà, 5 février 1938.
42 ISTAT, Censimenti generali della popolazione, 1871-1991, 1991.

16Le passage à cette nouvelle société est donc présenté par les pouvoirs publics locaux comme une occasion de renouvellement de l’infrastructure de collecte, de traitement et de transport des déchets, dans un contexte où les tentatives de réforme menées par la mairie n’avaient jamais abouti. Déjà, en 1933, la mairie avait effectivement nommé une Commission pour « l’étude des systèmes et projets pour l’installation à Bologne d’un nouveau service de propreté urbaine », mais celle-ci n’avait jamais rendu les résultats de son travail, et la situation, depuis, n’avait pas évolué41. En parallèle, la population de Bologne ne cesse pas d’augmenter : si le recensement de 1921 enregistre 212 000 habitant·es, ils et elles passent à 249 000 en 1931, à 281 000 en 1936 et à 340 000 en 195142.

43 Entre la Libération (25 avril 1945) et les premières élections nationales (2 juin 1946), pendant la (…)

17Après la Libération, Giuseppe Dozza, membre du Parti communiste italien (PCI), est nommé maire de Bologne43. Le 19 décembre 1945, lors de la première séance du Conseil municipal, quelques mois après la fin de l’occupation nazie de la ville, Dozza se livre à un long discours où il retrace les conséquences néfastes de 25 ans de régime fasciste à l’échelle non seulement nationale, mais aussi locale. Parmi les différents éléments qu’il considère comme déplorables, il s’arrête longuement sur l’état de la propreté urbaine :

44 Seduta del Consiglio comunale, 19 décembre 1945.

Si les citoyens de Bologne s’indignent du service honteux [indecoroso] de collecte des déchets dans notre ville – et ils ont cent raisons de s’indigner – ils doivent savoir que si un service plus moderne et plus digne n’a pas été créé dans le passé, c’est parce que les intérêts particuliers ont prévalu sur les intérêts généraux d’une manière particulièrement scandaleuse dans cette affaire. On dit que les contrats d’élimination des déchets ne pouvaient être touchés, parce qu’il existe de puissants trusts parmi les entreprises contractantes, y compris FIAT : c’est ce que nous allons voir, parce que nous sommes absolument déterminés à créer une entreprise autonome d’élimination des déchets municipaux44.

45 Delibera della Giunta municipale, 21 mars 1946.

18Le maire communiste lie ici les défauts du service à une gestion soumise aux intérêts privés, y compris ceux d’importantes sociétés telles que la FIAT (en référence au contrat en vigueur avec OTSU dans la période précédente). Si le Podestà affichait la volonté de moderniser le service comme une des raisons principales pour privilégier la gestion privée du service, Dozza évoque un objectif similaire tout en proposant une solution opposée : pour résoudre cette situation qu’il n’hésite pas à définir comme « indecorosa », Dozza se dit déterminé à créer une société municipale pour la propreté urbaine. Cette promesse est réalisée l’année suivante, le 21 mars 1946, lorsqu’une délibération du conseil municipal établit la constitution de la société municipale, après la résiliation du contrat avec OTSU45. Après une phase de transition marquée par la gestion directe de la part de la municipalité, la société devient entièrement opérationnelle à partir du premier janvier 1948, sous le nom de AMNU (Azienda municipalizzata nettezza urbana). Quelques années plus tard, le directeur de la société, Elio Mattioni, reviendra sur cette décision en expliquant que

46 Azienda Municipalizzata per la Nettezza Urbana Bologna, Studi, esperienze e conclusioni dell’Aziend (…)

La société municipalisée s’est présentée […] comme le bon compromis, la bonne transaction entre l’organisme industriel privé et l’administration publique, ayant de la première, dans un certain sens, la rationalisation et l’adaptabilité, et de la seconde, le désintéressement et surtout l’objectif de viser uniquement à fournir le meilleur service possible à la ville et à ses citoyens46.

47 Ibid.
48 AMNU, Estratto Verbale della Seduta, Progetto definitivo per la meccanizzazione del servizio di net (…)
49 AMNU, Esperienze di ieri. Realizzazioni di oggi. Sviluppo di domani, 1953.

19À cette époque-là, le service est composé de 95 chariots tirés par des chevaux, 95 charretiers et ramasseurs (« raccoglitori »), six tricycles, 119 balayeurs47 ; suite à la création d’AMNU, l’organisation du nettoyage et de la collecte des déchets connaît une progressive mais profonde transformation. En 1949, la société élabore un « projet définitif pour la mécanisation du service de propreté urbaine », après avoir étudié plusieurs méthodes de gestion des ordures ménagères. Celle qui est finalement retenue est le système dit à transvasement en camions à compression (« a travaso in autocarri a compressione »), fondé sur la circulation de camions dotés d’une benne, dans laquelle les éboueurs vident les conteneurs à déchets de rues et de foyers48. Il s’agit d’un système qui mène à l’abandon de la méthode utilisée pendant la période antérieure, où la collecte était réalisée à travers des chariots tirés par des chevaux. La mise en œuvre concrète du projet n’est pas immédiate : en 1953, les chariots sont encore employés dans les zones périphériques, mais les rues du centre-ville sont désormais traversées par les camions benne, des nouveaux conteneurs sont distribués aux foyers, et d’autres conteneurs métalliques sont installés dans les espaces publics « afin d’encourager davantage les citoyens à coopérer avec l’entreprise dans l’effort de garder les rues aussi propres que possible de papier et d’autres débris49 ». Enfin, pour compléter le processus de mécanisation du service, la société achète des balayeuses de voirie et des camions-citernes pour le lavage des routes.

50 AMNU, Studi, esperienze e conclusioni dell’Azienda sullo smaltimento, la eliminazione e la utilizza (…)
51 ISTAT, Censimenti generali della popolazione, 1871-1991, 1991.
52 Parisini 2014.
53 Terme qui indique à la fois la décence, la lutte contre les incivilités (degrado en italien), la pr (…)
54 AMNU, Esperienze di ieri. Realizzazioni di oggi. Sviluppo di domani, 1953.

20Le choix de la mécanisation constitue selon AMNU une réponse nécessaire à plusieurs questions. Tout d’abord, il devient urgent de réorganiser le service en tenant compte d’une production urbaine de déchets en hausse, en raison notamment de l’augmentation de la densité de la population et de l’élargissement du périmètre urbain. D’après les estimations de la société, si en 1947 les déchets produits à Bologne correspondaient à 890 quintaux par jour, en 1955, ils s’élèvent à des moyennes de 1 650-1 800 quintaux, en atteignant pendant l’hiver des chiffres allant de 2 100 à 2 500 quintaux50, dans un contexte où la population résidente passe de 321 000 à 374 000 individus. En effet, les années 1950 constituent la période où le taux d’augmentation des habitants (+ 30,6 % entre 1951 et 1961), lié notamment au solde migratoire positif, est le plus élevé des deux derniers siècles51, se rapprochant des niveaux de croissance démographique de la ville de Turin52. Face à une telle transformation, ce sont des raisons d’hygiène, de rationalisation, de modernité et de decoro53 qui sont mobilisées par la société pour légitimer le passage à la mécanisation. Toutefois, AMNU évoque également un autre argument : si la nouvelle organisation du secteur doit permettre une meilleure performance (« rendimento ») du personnel, celle-ci sera accompagnée par l’amélioration des conditions « de vie et de travail » des individus employés, tout en pesant le moins possible sur le budget de la municipalité et, « par conséquent », celui des contribuables54.

55 Ibid.
56 AMNU, Statuto del Consiglio di gestione dell’Azienda Municipalizzata per la Nettezza Urbana, 1953.

21La référence aux conditions de travail des balayeurs et des conducteurs de la société n’est pas anodine. En parallèle avec la réforme du service et, selon la rhétorique typique des administrations communistes de l’époque, « dans un esprit de compréhension mutuelle, dans une fusion harmonieuse des besoins des employés et des possibilités de l’entreprise55 », certaines mesures sont prises afin de recruter plus de personnel, d’améliorer les contrats, et d’impliquer davantage les travailleurs au sein de la municipalizzata. Ainsi, le Conseil de gestion (Consiglio de gestione) est créé en 1953, afin d’« associer les travailleurs à la direction générale de l’entreprise […] en collaboration active et étroite avec les organes d’administration et de gestion56 ». Cette instance, composée de trois à six membres élus parmi les travailleurs et du même nombre de membres issus de la Commission administratrice, rend des avis motivés et formule des propositions quant à l’organisation de la société (la gestion des fonds, les moyens techniques, les recrutements et les licenciements).

57 AMNU, Contratto collettivo di lavoro per i dipendenti dell’Azienda municipalizzata per la nettezza (…)
58 AMNU, Studi, esperienze e conclusioni dell’Azienda sullo smaltimento, la eliminazione e la utilizza (…)

22En outre, en 1955 le premier contrat collectif pour les employés de la société est signé57. Il prévoit une amélioration généralisée des conditions d’emploi en termes d’encadrement salarial et de stabilisation contractuelle. Les progrès concernent également le nombre de jours de congé, la rétribution des heures supplémentaires, l’assurance accident, le service de cantine, le congé maternité, etc. Enfin, la même année, le personnel de AMNU atteint le nombre de 485 personnes employées, dont 175 agents d’entretien, 209 balayeurs et 38 conducteurs58. Ces chiffres montrent que le nombre d’individus travaillant dans le secteur de la propreté urbaine et des déchets connaît une expansion notable suite au processus de municipalisation. Il est important de souligner que dans ce contexte, la mécanisation du service n’est pas conçue comme étant opposée à l’augmentation de la main-d’œuvre, mais à l’inverse comme allant de pair avec une hausse des recrutements et une amélioration des conditions de travail.

59 Seduta del consiglio comunale, 28 juillet 1955.
60 Ibid.

23Malgré ces transformations profondes, la hausse de production des ordures ménagères ainsi que la transformation de leur composition (en lien avec l’augmentation de la population locale, à laquelle j’ai fait référence plus haut, et du niveau de consommation des ménages, dans le cadre du « miracle économique » italien) apparaissent, dans les documents d’AMNU des années 1950 et 1960, comme un véritable défi qui ne peut pas être résolu uniquement par la mécanisation du système de nettoyage et de collecte et la réforme de l’organisation du travail. En effet, comme l’affirme Elio Mattioni lors d’une intervention au Conseil municipal, « les déchets d’une ville évoluent avec les habitudes de la ville, avec son niveau de vie […] [et] également en raison du progrès technique59 ». Dans un contexte où, pour reprendre un exemple cité par Mattioni, les boitiers en étain et en métal laissent la place aux emballages en résine synthétique, le « problème de l’élimination des déchets produits par la ville » devient « pressant » et implique de dépasser le modèle de l’époque, fondé sur des décharges contrôlées de petite et moyenne taille installées aux marges de Bologne60.

61 Concernant le choix de la localisation, AMNU évoque les critères suivants : l’« isolement » du terr (…)
62 Citation présente dans la revue mensuelle Il Carlone (éditée par le parti Democrazia Proletaria de (…)

24Pour cela, une Commission technique chargée d’étudier de possibles solutions est créée en 1952. La méthode qui est retenue « pour des raisons hygiéniques et économiques » est la « combustion des déchets eux-mêmes pour utiliser la chaleur produite ». À partir de ce moment-là, un long processus administratif mène, en 1966, au lancement de l’appel d’offres pour la construction de l’équipement. L’incinérateur est finalement édifié via del Frullo à Granarolo dell’Emilia, une commune située au nord-est du chef-lieu61. Les trois lignes d’incinération n’entrent toutefois pleinement en fonction qu’en 1974, avec un potentiel de traitement de plusieurs centaines de tonnes de déchets par jour. Au moment de l’inauguration, qui a lieu en 1973, le maire de Bologne, Renato Zangheri (PCI), déclare avec une certaine emphase, que grâce à cette nouvelle infrastructure « le problème des déchets solides à Bologne [est] enfin résolu62 ».

Fig. 1. Photo de l’incinérateur de Granarolo (AMNU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1973, su concessione del Comune di Bologna, PG.N. 76167/2025).

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25La mise en œuvre de l’incinérateur constitue un tournant décisif dans l’histoire de la gestion des déchets à Bologne. En effet, la réalisation du projet a un impact sur les flux des déchets collectés, qui sont réorientés en grande partie vers le nouvel équipement, et participe à accentuer la dynamique centrifuge du service. Cette dynamique centrifuge implique l’étalement et la réorientation d’une partie du réseau citadin au-delà de ses frontières, en particulier vers la zone nord-orientale de la province de Bologne (fig. 2). Il est possible de faire remonter cette tendance aux années 1950, avec la fermeture progressive des décharges installées à l’intérieur de l’espace municipal bolognais (via degli Orti, Parisio, Ortolani, Michelino, Agucchi, Erbosa et Certosa), dans des quartiers situés à l’est, au nord et à l’ouest du centre-ville tandis qu’est ouverte, en 1953, une nouvelle décharge, via Guelfa, à la frontière avec la commune de San Lazzaro, à la limite orientale de Bologne.

63 En effet, dans la même période, le territoire du secteur nord-oriental de la province de Bologne co (…)
64 AMNU, Seduta della Commissione amministratrice, Approvazione della convenzione con la Società Ferti (…)
65 « Operazione città pulita. Inaugurato dal sindaco Zangheri il depuratore delle acque », Bologna not (…)
66 La décharge est créée initialement pour enfouir des déchets toxiques exportés de l’Italie au Nigéri (…)
67 HERA, Riesame dell’Autorizzazione Integrata Ambientale – Impianto di compostaggio di Ozzano – Comun (…)

26Parallèlement au processus d’industrialisation63, ce territoire est transformé par l’émergence du nouveau réseau de gestion des déchets, au caractère de plus en plus inter-communal. Au-delà de la décharge de San Lazzaro et de l’incinérateur de Granarolo, d’autres sites et équipements voient le jour au nord et à l’est de Bologne : le système de tri des déchets (« cernita »), basé près de Granarolo est chargé à partir de 1959 du tri des déchets de Bologne et du compostage d’une partie de ceux-ci64 ; la station des eaux usées, active depuis 1979 dans le quartier Navile, à la frontière avec la commune de Castel Maggiore, accueille à ses côtés un système de traitement des boues industrielles65. D’autres décharges sont également ouvertes : celle de Bentivoglio en 1988, de Castel Maggiore en 199166 ou encore celle de Baricella, active à partir de 1996. Un nouveau système de compostage est également installé à Ozzano dell’Emilia en 199567. AMNU ne gère pas directement toutes ces infrastructures, du moins au moment de leur mise en œuvre : dans certains cas, celles-ci appartiennent à des entreprises privées avec lesquelles la société municipalisée a signé des conventions.

Fig. 2. Carte des installations pour la gestion des déchets à Bologne et province (1890-2002). Auteur : Giovanni Lupieri.

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27Si le réseau qui se structure autour de l’incinérateur est régi presque entièrement par une société publique, le privé n’est donc pas absent de la filière de gestion des déchets, même pendant la « période dorée » de la municipalizzata. Le nouveau réseau, solidement implanté dans le nord-est de la province de Bologne, est en outre caractérisé par un important changement d’échelle opérationnelle. En effet, la volonté de faire fonctionner l’incinérateur « à plein régime » implique pour AMNU d’élargir sa zone d’intervention :

68 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.

En termes de gestion, il a été décidé d’utiliser au maximum l’installation : il a donc été décidé d’avoir une unité de réserve de trois fours en fonctionnement constant et de ne pas éliminer uniquement les déchets de Bologne. Pour diverses raisons, il a été jugé plus approprié d’utiliser les trois fours pour desservir également d’autres municipalités voisines et de les faire fonctionner 24 heures sur 24 tout au long de l’année. Ce choix de district a permis d’éviter la prolifération d’un grand nombre de décharges dans le sol à proximité immédiate de Bologne […]. D’un point de vue strictement économique, la pleine utilisation de l’usine a ensuite permis à l’entreprise d’obtenir des recettes (environ 200 millions en 1976) pour le remboursement du service d’incinération par les différentes municipalités, sans coûts supplémentaires appréciables, compte tenu de l’utilisation plus complète de l’usine. […] Les chiffres d’exploitation (relatifs à l’utilisation de l’installation pour Bologne et 12 autres communes voisines desservies « pour compte ») mettent en évidence l’augmentation substantielle des déchets incinérés, qui se poursuivra au cours de l’année à venir68.

69 Bulkeley 2005.
70 Brunet 2021.

28La gestion par incinération apparaît caractérisée par une spatialisation complexe : pour éviter le « vide de four » et garder l’usine constamment en fonction, l’incinérateur requiert que les collectivités locales fournissent une quantité continue et régulière de déchets. Les impératifs économiques et managériaux associés à la combustion promeuvent ainsi l’extension et l’interconnexion des flux d’ordures produits dans un vaste territoire inter-communal. Au-delà des conséquences environnementales sur Granarolo et les villages alentours, l’adoption de l’incinérateur impose ainsi une nouvelle « politique des échelles et des réseaux69 », qui reconfigure la territorialisation de la gouvernance des déchets. Ce processus n’est d’ailleurs pas spécifique au seul contexte bolognais : en France, au cours de cette même période, la remise en fonction et la modernisation de l’incinérateur de l’agglomération lyonnaise sont accompagnées par une dynamique inter-communale similaire, caractérisée par un système de relations « déjà fortement polarisé et hiérarchisé », comme l’affirme Yann Brunet70.

71 Capuzzo 2019.
72 Gille 2010.
73 Gille 2010.

29Dans le cas du chef-lieu de l’Émilie-Romagne, la longue phase de conception de l’équipement s’appuie sur des études où la circulation internationale des connaissances techniques et des modèles de gestion joue un rôle central. La recherche de financements, la construction et l’activation de l’usine sont également facilitées par un contexte de stabilité politique : à Bologne, le Parti communiste italien détient une position hégémonique pendant toute la période de l’après-guerre71. Pour l’administration municipale au pouvoir et pour AMNU, l’investissement dans l’incinérateur constitue une réponse « moderne » à un problème qui est à la fois social, sanitaire et esthétique, une manière de « synchroniser » les politiques de propreté urbaine avec les défis posés par la production des déchets de l’époque. Ce nouveau régime des déchets72 est façonné par l’urbanisation, l’essor de la consommation de masse et l’utilisation de nouveaux matériaux dans l’industrie, qui déterminent une transformation sensible de la qualité et de la quantité des ordures. Il est accompagné par une modalité de gestion dont la rationalité gouvernementale, à Bologne comme dans le reste de la péninsule, est fondée sur une « conception monétarisée des ordures73 » : celles-ci sont conçues essentiellement comme une externalité négative, un coût pour le système de production industrielle, et leur réduction ou liquidation devient un impératif afin d’augmenter l’efficience économique.

74 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1976, 1975.
75 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.
76 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.

30En 1976, AMNU est renommée AMIU, Azienda Municipalizzata Igiene Urbana. Ce changement de nom reflète le double processus d’expansion des compétences et d’élargissement géographique de la société. Il s’agit d’un projet qui émerge dès le début des années 1970, visant à transformer la société de gestion des ordures ménagères en « une structure multifonctionnelle […] aux dimensions intercommunales [comprensoriali], chargée de divers services d’hygiène environnementale74 ». L’« extension progressive du champ d’intervention de la société » est justifiée à la fois par la volonté de répondre « aux exigences sans cesse croissantes d’hygiène et de propreté des collectivités dans les diversités les plus variées », et par la prise en charge du service d’incinération des déchets et du service d’épuration des eaux usées. Ce dernier est alors considéré comme une action de « portée régionale » en raison de l’usage potentiel des eaux épurées dans les territoires agricoles75. En ce qui concerne les ordures ménagères, dans le bilan prévisionnel de 1975, AMIU affirme que l’incinérateur brûle désormais 150  909 tonnes de déchets (en produisant 49 187 tonnes de scories) par an. Ces déchets sont collectés non seulement à Bologne, mais aussi dans 12 communes limitrophes. En effet, la collecte et l’incinération constituent un service qui est souvent réalisé « per conto di » (pour le compte d’autres communes) par l’AMIU, qui en tire un bénéfice économique : sur le total du bilan prévisionnel de 11,58 milliards de lires pour l’année 1976, si 10,75 milliards sont pris en charge par la mairie de Bologne, le reste correspond au remboursement des services par les autres mairies où intervient la société76.

77 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.
78 AMNU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1970, 1969.

31Le moment historique dans lequel AMIU commence à élargir son périmètre d’intervention est pourtant loin d’être une phase d’expansion économique. Au contraire, les années 1970 sont caractérisées par une importante crise économique à l’échelle nationale, reflet du premier choc pétrolier de 1973. Les administrations publiques, et par conséquent le financement des services publics locaux et des sociétés municipalizzate, subissent pendant cette période un gel de crédits et des coupes budgétaires importantes, qui imposent de profondes restructurations entre autres dans le secteur de la gouvernance des déchets. Dans ce contexte, AMIU reconnaît que le caractère « non uniquement conjoncturel » de la crise économique ne fait qu’accentuer les « pénuries chroniques » dans lesquelles se trouvent déjà les finances locales77. D’autre part, la Commissione per la Finanza Locale (commission pour la finance locale, qui dépend directement du ministère de l’Intérieur) avait déjà exigé, au moins depuis 1968 (donc avant la crise de 1973), une diminution dans les dépenses de la société, ce qui ouvre une longue controverse entre AMIU et la Commission78.

79 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.
80 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.

32Dans le but de pallier les restrictions financières imposées au niveau national et de « rééquilibrer le rapport entre le coût et les recettes du service », la mairie de Bologne décide, en 1976, d’augmenter de 70 % la taxe sur la collecte et le traitement des ordures ménagères79. Malgré l’importante variation dans le montant de l’imposition, et en dépit d’une prise de position de la part de AMIU contre la politique nationale d’austérité qui pénalise les administrations publiques, la société chargée de la propreté urbaine affirme prendre des dispositions majeures pour réaliser des économies budgétaires. En particulier, si dans les années 1950 AMNU soulignait que le projet de mécanisation du service allait garantir une augmentation du nombre de personnes employées, deux décennies plus tard les innovations techniques apportées au système de collecte et de traitement des déchets sont présentées par AMIU comme une manière d’augmenter la productivité et, par conséquent, de réduire progressivement la main-d’œuvre nécessaire. Le résultat est une diminution constante des membres du personnel, qui passent de 1022 en 1973 à 980 en 1976, et à 952 en 1977, bien que la société souligne qu’une telle diminution « n’a pas impliqué […] une baisse dans le niveau des services80 ».

33Tout au long des années 1970, il est possible d’observer une progressive acceptation, de la part de AMNU/AMIU, des politiques nationales qui déterminent la restructuration organisationnelle et financière des municipalizzate, notamment via la réduction des effectifs. Si une telle possibilité tend à être écartée au début de la décennie, elle est mise en œuvre quelques années plus tard, dans un cadre fortement contraignant marqué par le gel des embauches d’une part, et d’autre part par le vieillissement général du personnel, dont une fraction non négligeable commence à accéder à la retraite sans être remplacé. Cette tendance n’est pourtant pas linéaire : le vieillissement n’implique pas seulement le départ à la retraite de certains travailleurs, mais aussi l’augmentation de la part de main-d’œuvre qui connaît des maladies professionnelles, et qui est souvent classée comme « inapte » (inidonea) aux tâches auxquelles elle avait initialement été assignée, et réorientée vers d’autres postes.

81 AMNU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1970, 1969.
82 AMIU, Bilanci di previsione per l’esercizio 1977, 1976.
83 L’adoption du sac en plastique transforme en profondeur la « fluidité » et la performance de la fil (…)

34À cet égard, la municipalizzata de Bologne, qui affirme sans euphémisme que « les sociétés de N.U. [nettezza urbana] sont autoproductrices d’invalides81 », montre, à partir des années 1970, une attention de plus en plus forte à la prévention des maladies professionnelles, en insistant sur la médecine préventive mais aussi sur une réforme de l’organisation du travail visant à réduire ce genre de risques. Cependant, les impératifs principaux de la société demeurent ceux de l’augmentation de la productivité (à savoir, de la capacité de collecte et de traitement des ordures), à travers plusieurs innovations technologiques. Entre 1973 et 1975, AMNU se défait des anciens conteneurs de déchets, en les remplaçant par de nouveaux conteneurs, ayant un volume majeur (on passe d’un bidon de 100 litres à un bidon de 900 litres) et pouvant accueillir des résidus de plus grande taille82. À cette période commencent également les premières expériences de distribution de sacs en plastique dits « a perdere » (à jeter), utilisés pour collecter les ordures dans l’espace domestique avant de les jeter dans les conteneurs83. En parallèle, la société lance pour la première fois plusieurs campagnes de sensibilisation sur le thème de la propreté urbaine. Dans ce cadre, elle produit des affiches pour les espaces publics et organise des présentations dans les écoles, dont les élèves sont invités à visiter des infrastructures telles que l’incinérateur. Toujours au milieu des années 1970, l’organisation du nettoyage mécanique des rues et des squares est rénovée, en intégrant davantage les quartiers périphériques, et l’entretien des espaces verts devient lui aussi une compétence de la municipalizzata.

84 Par rapport à 172 000 tonnes incinérées. AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1981, 1981.
85 AMIU, Atto separato di deliberaione assunta dalla Commissione Amministratrice enlla seduta n. 8/4 d (…)

35Toutefois, les innovations technologiques et les réorganisations du service mises en place par AMIU se révèlent insuffisantes pour faire face à l’évolution de la production des déchets à Bologne et dans sa province. Il ne s’agit pas d’un phénomène nouveau : au contraire, il est déjà présent dans les analyses de la société, dès les années 1950, en lien avec la croissance démographique de l’après-guerre. Toutefois, au tournant des années 1980, l’augmentation constante du volume d’ordures met en difficulté le fonctionnement du cycle local de collecte et de traitement. En 1980, la quantité de résidus qui ne peuvent pas être brûlés à cause des limites de capacité de l’incinérateur et de la présence de matériaux non combustibles atteint les 55 000 tonnes84. La gestion locale des déchets connaît ainsi une crise, suite à la saturation de l’équipement de Granarolo mais aussi de la grande décharge de la via Guelfa. Cette situation d’urgence est amplifiée par des difficultés budgétaires et par un effectif désormais fortement réduit, ce qui induit non seulement une baisse de qualité du service mais empêche aussi les travailleurs de pouvoir disposer de leurs jours de congés pendant plusieurs mois85.

86 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1986, 1986.
87 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1988, 1988.
88 La décharge, communément appelée « la collina del rusco » en raison de sa grande taille, a fait l’o (…)
89 AMIU, Atto separato di deliberazione assunta dalla Commissione Amministratrice nella seduta n.14/3 (…)
90 AMIU, Atto separato di deliberaione assunta dalla Commissione Amministratrice nella seduta n. 8/4 d (…)

36La crise du début des années 1980 n’est pas contrée par des modifications majeures en termes d’organisation du travail (le personnel continue progressivement de baisser, en atteignant les 880 individus en 198686) et de gestion du service, au point qu’en 1988 le thème de l’« urgence déchets » (emergenza rifiuti) demeure présent, dans les discussions de la Commission administratrice aussi bien que dans la presse locale87. Pour y faire face, une nouvelle commission est tout d’abord nommée pour administrer AMIU en 1987, celle-ci ayant la volonté politique claire d’accélérer le processus d’expansion de la société à un niveau infra-régional. En outre, la décharge de la via Guelfa à San Lazzaro, qui était en état de saturation depuis plusieurs années, est fermée définitivement la même année88, et un nouveau projet, le « piano provinciale per lo smaltimento dei rifiuti urbani », est lancé afin d’identifier des terrains où installer de nouvelles décharges89. Enfin, les premières filières de tri sélectif commencent à se développer dans le territoire de Bologne, notamment dans le secteur du recyclage du papier (le tri est réalisé dans les écoles et dans certains bureaux à partir de 1980, et élargi ensuite aux ménages et à l’espace public) et du recyclage du verre (à partir de 198290).

37La mise en œuvre des filières de recyclage constitue un passage crucial non seulement pour la restructuration technique du système local de collecte et de traitement des ordures ménagères, qui est dorénavant caractérisé par une forte complexification et une diversification par type de résidu, mais aussi en termes d’inclusion de nouveaux acteurs sociaux au sein du cycle de gestion. Il s’agit d’un processus qui n’est pas spécifique de Bologne, mais s’inscrit dans des transformations plus vastes à l’échelle italienne et européenne (je reviendrai sur certains aspects législatifs de ce phénomène dans la troisième partie).

91 Cirelli – Maccaglia – Melé 2017.
92 Barbier 2002.
93 Wheeler – Glucksmann 2016.
94 Monsaingeon 2017, p. 103.
95 Boudra 2020.

38D’un côté, la collecte sélective est basée sur un principe participatif qui prévoit une forte « intégration des pratiques des habitants dans le système91 », ceux-ci étant appelés à s’engager dans le processus de valorisation des déchets et à réaliser eux-mêmes le tri. Au sein de ce « nouveau réseau socio-technique centré sur l’usager-producteur-trieur92 » s’affirment des formes inédites de travail domestique non rémunéré. Le consumption work (travail de consommation93), encadré et légitimé à travers un effort pédagogique réalisé par les sociétés de gestion des déchets et par les collectivités locales, témoigne en particulier d’une « moralisation systématisée du rapport des usagers à leurs déchets », qui tend à « faire d’un problème global une responsabilité individuelle94 », au nom du développement durable, de l’économie circulaire et du civisme écologique. Une nouvelle division du travail s’affirme ainsi dans le secteur de la propreté urbaine, qui apparaît de plus en plus dominé par des formes de spécialisation, de segmentation, de professionnalisation aussi bien que de « gratuitisation ». En effet, l’intégration du consumption work non rémunéré au sein du réseau s’articule avec l’émergence de nouvelles tâches salariées, de nouvelles compétences professionnelles, de nouveaux espaces de travail (dont les sites de tri constituent un exemple) et de conditions de travail spécifiques, liées entre autres à des processus de sous-traitance95.

96 C’est par exemple le cas du recyclage des emballages ménagers en France, développé à partir des ann (…)
97 AMIU, Atto separato di deliberazione assunta dalla Commissione Amministratrice nella seduta n. 8/4 (…)

39De l’autre côté, les premières filières du recyclage sont caractérisées, à Bologne comme dans d’autres contextes locaux et nationaux96, par la participation d’entreprises privées, avec lesquelles AMIU signe des contrats en externalisant ainsi certains maillons de la chaîne de gestion des déchets. Si le centre de compostage est géré par des sociétés privées dès les années 1950, au début des années 1980 la collecte du verre est sous-traitée gratuitement à une société par actions, Assorecuperi, et les résidus sortant de l’incinérateur sont cédés à Ages-strade, qui récupère les matériaux ferreux et utilise le reste pour réaliser des chaussées et des œuvres similaires. Attaquée sur ce point par un membre de l’opposition dans le Conseil d’administration de AMIU, une commissaire du PCI revendique d’ailleurs le choix de la collaboration public-privé en affirmant que l’objectif de la société demeure celui d’« une récupération maximale, sans grever le budget de coûts qui l’étrangleraient97 ». L’intégration du tri sélectif et des filières du recyclage au sein du service apparaît donc comme étant étroitement liée à l’introduction de logiques marchandes et de formes de privatisation.

98 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1986, 1986.
99 Dardot 2017 ; Moini 2017.
100 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1988, 1988.
101 AMIU, Atto separato di deliberazione assunta dalla Commissione Amministratrice nella seduta n.14/3 (…)

40En parallèle avec la collaboration AMIU-privé dans certains secteurs du service de propreté urbaine, d’autres tendances, qui anticipent le tournant des années 1990, peuvent être observées : l’organisation interne de la société est réformée, et le langage que celle-ci mobilise se transforme, en intégrant de nouvelles thématiques jusqu’alors presque absentes. En particulier, la « direction par objectifs avec le contrôle de gestion budgétaire » est mise en œuvre, la figure du Responsable du Contrôle de Gestion est créée, des campagnes de marketing sont lancées, « soutenant et facilitant ainsi la pénétration de l’entreprise sur le marché des nouveaux services de la propreté urbaine98 ». Il s’agit de mesures typiques du « New Public Management » (nouveau management public) qui s’affirme à l’époque et qui révèle la néolibéralisation en cours de l’action publique, en Italie comme en France99. C’est dans ce cadre que l’administration de AMIU insiste sur la nécessité d’encourager les « réponses aux besoins exprimés par le monde de l’industrie, de l’artisanat et du commerce en matière de collecte et d’élimination des déchets urbains » et d’« augmenter significativement la part d’autofinancement par des prestations réalisées pour le compte de tiers ». La société envisage également d’activer « des formes de participation et d’implication de diverses associations économiques, commerciales et, en particulier, environnementales100 », et en général prône « la transformation de l’AMIU en une entreprise101 ».

102 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1986, 1986.
103 AMNU, Bilanci di previsione per l’anno 1973, 1972.
104 AMNU, Bilanci di previsione per l’anno 1973, 1972.

41L’analyse des décennies 1970-1980 montre non seulement une coprésence, mais aussi un véritable enchevêtrement entre les logiques expansives de AMIU (la « dilatation des services de propreté urbaine sur le territoire de la province » et l’« exécution de nouveaux services102 »), ses tendances néolibérales (l’entrée du privé dans le secteur et la mise en place du NPM), et l’incorporation de rhétoriques et de mesures environnementales. En effet, en 1973 déjà, la société commence à encadrer le service qu’elle offre à la ville au sein d’une plus vaste « question écologique », et dénonce le manque d’une législation adéquate au niveau national sur la protection environnementale et la lutte contre la pollution103. En 1986, AMIU reconnaît désormais que « l’environnement n’est plus, comme on aurait pu le croire dans le passé, une mode passagère ou l’intérêt de quelques illuminés » ; elle affirme devoir jouer un rôle de protagoniste dans ce domaine, en promouvant des actions en matière de protection de l’environnement mais aussi en stimulant la « culture environnementale » dans la population104. L’année suivante, la Commission administratrice souligne les défis qui se posent dans cette phase historique :

105 AMIU, Bilanci di previsione per l’anno 1988, 1988.

De nouveaux instruments, de nouvelles entreprises et de nouvelles installations sont nécessaires pour une qualification globale de la gestion de la politique environnementale visant à la dépollution et à la récupération, à la qualité de la vie et à l’utilisation rationnelle des ressources. Cela nécessite […] un équilibre différent entre les technologies adoptées et leur transformation et adaptation, mais aussi des formes plus flexibles de prestation de services et une véritable orientation vers le marché105.

106 Bulkeley – Watson – Hudson 2007.
107 Melosi 1994.

42Ce qui domine ici c’est donc une approche fondamentalement managériale et économiciste, où la question de l’impact environnemental des déchets impose avant tout des réponses « éco-efficientistes106 », formulées par des experts, et susceptibles de favoriser des formes de valorisation marchande. Comme il l’a été remarqué pour le cas étasunien107, l’adoption de cette approche a été favorisée par le langage de la crise des déchets et par la réalité de la progressive saturation des décharges. Cependant, la restructuration du système de gestion des ordures ménagères de Bologne ne se déploiera pleinement qu’à partir de la transformation de AMNU en société par actions, qui anticipe les nouvelles orientations législatives nationales tout en faisant face à d’importantes secousses dans l’équilibre politique local.

108 Dobson, cité par Monsaingeon 2017, p. 83.
109 La mobilisation contre les « boues rouges » de Montedison dans le golfe de Gênes aboutit en 1974 au (…)
110 Mengozzi 2008, p. 58.

43Le processus d’« environnementalisation des déchets108 » décrit dans la deuxième partie s’inscrit au sein d’une reconfiguration profonde du cadre législatif national et supranational. Les années 1970 peuvent être considérées comme le moment du « tournant écologique » italien, où le mouvement environnementaliste naissant prend de l’ampleur, suite notamment à plusieurs désastres écologiques109. La directive 442 de la Communauté européenne (dite « directive déchets »), émise en 1975, s’inscrit dans ce contexte, caractérisé par l’affirmation des thématiques écologistes au sein du débat public. Centrée sur des règles de contrôle et des sanctions, cette directive instaure l’obligation de planification et introduit des principes de prévention. Elle vise à encourager l’utilisation de technologies « propres », à mettre sur le marché des produits et des procédés qui ne contribuent ni à l’augmentation de la dangerosité des déchets ni au risque de pollution, et à promouvoir la récupération de matières et d’énergie contenues dans les déchets. En plus d’harmoniser les législations environnementales nationales, elle cherche à équilibrer les conditions de concurrence entre les entreprises européennes, notamment en ce qui concerne les coûts d’élimination des déchets. La directive introduit également le principe du « pollueur-payeur », laissant aux États membres la liberté d’interpréter qui doit supporter les coûts de gestion (le producteur ou le dernier détenteur110).

111 Citroni – Lippi 2009.
112 À l’État reviennent l’orientation, la promotion, le conseil et la coordination ; aux régions, la pl (…)
113 Carnì 2023.
114 Citroni – Lippi 2009.

44La directive 442 est transposée dans la législation italienne en 1982, dans le décret du Président de la République 915/82, et constitue la première norme organique du secteur111 : elle propose une définition de différents types de déchets, répartit les compétences spécifiques entre l’État, les régions, les provinces et les municipalités112, et introduit un nouvel instrument de policy : les « aziende speciali », sur lesquelles je reviendrai plus bas. Les dispositions du D.P.R. sont à leur tour transcrites par une « pluie » de règlements qui interviennent surtout en réponse à de multiples situations de crise qui se développent dans le territoire national pendant les années 1990 (entre autres à Milan, à Naples, à Rome, en Sicile113). Par conséquent, la politique italienne des déchets demeure marquée par la fragmentation et l’absence d’une vision organique, tout en étant soumise à de nouvelles indications européennes en la matière : la directive 91/156/CE sur la définition des déchets ; la 91/689/CE sur les déchets dangereux ; la 94/62/CE sur les emballages des déchets. La transposition de ces directives et la pression de groupes d’intérêt (Federambiente et Assoambiente, liée à Confindustria) mènent en 1997 à une nouvelle phase législative, ouverte par le décret Ronchi (D. Lgs. 22/97) et le décret Ronchi bis (D. Lgs. 389/97), du nom du ministre de l’Environnement de l’époque, qui constitueront la référence réglementaire du secteur pendant une décennie, avant d’être abrogés en 2006 par le Testo unico dell’ambiente (D. Lgs. 152/06114).

45Dans les décrets Ronchi, le législateur fait référence pour la première fois à la « gestion intégrée des déchets », de la production au traitement, et établit une hiérarchie entre les objectifs de réduction, de recyclage et de valorisation énergétique. En outre, ces objectifs doivent être préférés à la dite « élimination ultime » des ordures via incinération ou enfouissement, afin de réduire le recours à de nouvelles décharges. Le développement des filières de recyclage devient à cet égard incontournable, et réalisable grâce à l’injonction de mettre en œuvre le tri sélectif sur tout le territoire national. Dans ces secteurs de collecte et de traitement des ordures, une place centrale est assignée aux entreprises privées d’une part, et aux sociétés qui ont remplacé les municipalizzate d’autre part. En effet, la forme juridique de ces dernières, créée par la loi Giolitti en 1903, disparaît suite à la loi 142 de 1990, qui promeut une forte « rationalisation » des administrations locales. Entre autres, cette loi impose aux municipalités et aux provinces de gérer les services publics locaux soit par la création d’une société spéciale, soit à travers des sociétés par actions. Dans les deux cas, il ne s’agit plus d’organismes émanant directement de l’administration publique, comme pour les municipalizzate, mais d’organismes instrumentaux ayant une autonomie juridique et entrepreneuriale.

115 Boudia – Pestre 2016 ; Desvaux 2017.

46Ce cadre législatif accompagne un changement radical qui est à l’œuvre dans le secteur de la gestion des déchets urbains, où de nouveaux acteurs émergent et des équilibres politiques inédits voient le jour, alors que le réseau technique et l’organisation du travail sont reconfigurés. Il s’agit d’une déclinaison particulière du processus global de « mise en économie de l’environnement » qui prend de l’élan à la fin du XXe siècle, au nom du « développement durable » et de l’« économie circulaire115 ». Au sein de ces dynamiques complexes et multi-échelles, la transformation de AMIU en société par actions à Bologne, étudiée dans la dernière partie de cet article, apparaît comme une expérience pionnière, qui anticipe plusieurs tendances des années suivantes.

116 Assessorato al bilancio e alla programmazione economica del Comune di Bologna, Indirizzi ed obietti (…)
117 Entretien réalisé avec Walter Vitali, Bologne, 3 mai 2024.
118 En 1989, le secrétaire Achille Ochetto annonce, depuis la section du parti installée dans le quarti (…)
119 Entretien réalisé avec Walter Vitali, Bologne, 3 mai 2024.

47En 1989, Walter Vitali, l’adjoint aux finances de Bologne, dont la municipalité communiste est dirigée par Renzo Imbeni, publie un document d’orientation pour le bilan de la mairie de Bologne qui fait l’objet d’un débat intense, et qui constitue un véritable tournant pour l’histoire du service de la propreté urbaine et plus largement des services publics locaux italiens116. La volonté de lancer la « privatisation » de certains de ces services dans une ville considérée comme « la capitale politique du PCI de gouvernement117 » émerge immédiatement dans la presse nationale et internationale, et suscite des réactions contrastées à Bologne aussi bien que dans le reste de l’Italie. Publié quelques mois avant la chute du mur de Berlin qui mènera à la « svolta (tournant) della Bolognina118 », le document de Vitali propose un changement de paradigme pour l’administration publique locale de l’époque, une « troisième voie » qui ne soit ni exclusivement de conservation de l’existant, ni d’acceptation passive de la mise en marché des services. Comme le résume Vitali : « plus de gouvernement et moins de gestion119 ». Bien qu’il s’agisse d’une conviction personnelle que le maire de l’époque partage avec Imbeni, d’après Vitali, cette « révolution » n’est pas le résultat d’une décision individuelle (« ce n’était pas un coup de tonnerre dans un ciel bleu », affirme-t-il), mais d’une discussion politique interne au PCI de Bologne qui avait déjà commencé dans les années 1980, en anticipant un débat plus vaste à l’échelle nationale.

120 Seduta del Consiglio comunale del 23 dicembre 1996, Seabo SpA : indirizzi per le nomine ai sensi de (…)

48Ce projet, qui est antérieur à la loi 142 de 1990 (citée plus haut) et à la réforme Bassanini de 1997, prévoit la privatisation de certains secteurs auparavant gérés directement par l’administration publique, tels que les pharmacies municipales et l’abattoir. Une place particulière est dédiée à la réforme du service de propreté urbaine, qui se déroulera en deux temps : d’abord, la fusion entre AMIU et A.CO.SE.R. (Azienda Consorzio Servizi Reno) ; ensuite, la transformation de cette société unifiée en société par actions. En particulier, la fusion est justifiée par des critères de rationalisation économique et opérationnelle, la première société étant chargée non seulement de la gestion des déchets mais aussi de celle des eaux usées, et la seconde du service de distribution du gaz et de l’eau dans la province de Bologne. Au-delà des polémiques, le nouveau paradigme proposé par Vitali semble être soutenu par le groupe naissant du centre-gauche, qui remplacera le PCI et englobera certains secteurs de la Démocratie Chrétienne, dissoute suite au scandale de « Mani pulite ». Ce soutien lui permettra de devenir maire en 1993, et de poursuivre la réorganisation des services publics. L’année 1994 voit la naissance de SEABO SpA (Società Energia e Ambiente Bologna120), dont l’objectif général dans ses domaines de compétence (eau, énergie, déchets) est celui de passer d’une politique de « gestion de l’offre » à une politique de « gouvernement de la demande ». En ce qui concerne le secteur des déchets, il s’agit notamment de développer un « projet intégré pour la gestion du cycle de la matière » visant à favoriser le recyclage, la récupération et la sélection des déchets, selon les indications européennes et en anticipant la Loi Ronchi de 1997.

121 Entretien réalisé avec Walter Vitali, Bologne, 3 mai 2024.

49Le changement du statut juridique de la société chargée de la gestion des ordures ménagères n’est pourtant pas lié à la volonté de modifier le cycle de collecte et de traitement des déchets. En effet, le « problème des déchets » est toujours présent, du moins jusqu’à l’ouverture de la nouvelle décharge de Baricella en 1996, qui permettra de remplacer, pendant quelques années, la décharge historique de la via Guelfa. Malgré la persistance d’une situation critique, la création de SEABO ne révolutionne pas un système qui demeure, selon les déclarations du maire de l’époque, basé sur les décharges et l’incinérateur. La collecte séparée ne se développe que de manière marginale pendant toute la décennie. De même, la qualité du service, auquel « nous n’avions rien à reprocher121 », n’était pas remise en question lors du passage de AMIU à SEABO. Enfin, la conversion de la municipalizzata en société par actions n’est aucunement une conséquence directe de la fusion. En continuité avec le projet de rationalisation exprimée pendant la décennie antérieure, la volonté d’unifier la gestion du cycle de l’eau dans un seul service constitue un argument majeur du regroupement de AMIU et ACOSER. Cependant, la forme juridique de la « société spéciale » aurait pu être préférée à celle de la société par actions, les deux possibilités étant prévues par la Loi 142. Les explications d’ordre technique et juridique sont donc insatisfaisantes : d’autres logiques, de nature éminemment économique et politique, étaient à l’œuvre.

50Dans le projet mené par Imbeni et Vitali visant à réformer les services publics locaux, la municipalizzata apparaît comme une structure anachronique, symbolisant un modèle de gouvernement qui doit être dépassé. En particulier, les deux maires souhaitent mettre en place une séparation claire entre la politique et l’administration, et ne plus considérer cette dernière comme un lieu de fabrication du consensus :

Dans la municipalisation […] l’administrateur était le parti, celui de la majorité, et il y avait une section du parti qui avait du poids, et aussi des inscrits, il y avait un syndicat… c’était un peu déformé. […] Donc ce n’est pas qu’on avait une opposition idéologique au discours de la société spéciale, c’est que, malheureusement, la société spéciale était forcément régie par des mécanismes [qui auraient été] analogues à ceux de l’administration publique. […] [En ce qui concerne la gestion des déchets] on est plutôt clairement dans la sphère d’une mutation industrielle, donc la forme doit être celle-là122.

123 Pour une reconstruction socio-historique de la catégorie de « clientélisme » en Italie, voir Brique (…)

51Si Vitali refuse de parler de clientélisme123 en référence au contexte bolognais, il insiste néanmoins sur l’existence de « privilèges », qui concernent notamment les conditions d’emploi et de travail du personnel de la municipalizzata. La transition vers la forme SpA est ainsi conçue d’abord comme une manière de réorganiser la main-d’œuvre du secteur, en alignant le statut de ces travailleurs, auparavant assimilés aux fonctionnaires publics, à celui des employés du privé :

124 Entretien réalisé avec Walter Vitali, Bologne, 3 mai 2024.

Du point de vue des conditions de travail, notre idée était qu’il fallait dépasser cette distinction entre le secteur public et le secteur privé, qui conduisait aussi à de nombreux privilèges au sein de l’emploi public, [pour atteindre un modèle] à égalité de droits, égalité de devoirs. […] Mais il fallait passer à un système où, de grâce, les droits des travailleurs des entreprises publiques devaient être garantis jusqu’au bout et jusqu’à la fin, mais ils devaient être, disons, sur un pied d’égalité avec les travailleurs des entreprises privées. Et là encore, nous avons fait école, car la contractualisation de l’emploi public, qui se rapproche de plus en plus de l’emploi privé, a commencé à la fin des années 1990124.

125 Assessorato al bilancio e alla programmazione economica del Comune di Bologna, Indirizzi ed obietti (…)

52Enfin, la mairie de l’époque envisage la nouvelle forme juridique comme étant la plus adaptée à réorienter les investissements à l’intérieur du secteur. En particulier, la société par actions devrait intervenir davantage dans les secteurs de traitement des déchets « qui peuvent être rentables », et concentrer les ressources obtenues par la cotation en bourse de la société dans le financement de politiques environnementales, attentives à la réduction de la pollution125. Par conséquent, le choix de la privatisation n’est pas justifié seulement par des motivations d’ordre financier (la réduction de la dépense publique), mais aussi par des arguments purement politiques autour des conditions d’emploi du personnel de la propreté urbaine, au nom d’un écologisme institutionnel qui surgit dans un contexte marqué par un cycle économique récessif.

126 Vitali avait pris la place de Imbeni en 1993, et est élu en 1995. Ces élections constituent les pre (…)
127 Malgré cette défaite, Vitali poursuit sa carrière au niveau national : entre 2001 et 2013, il est s (…)

53Le processus de fusion et de privatisation de la société chargée de la propreté urbaine est pourtant loin d’être linéaire ; au contraire, il rencontre de nombreuses frictions, arrêts et conflits, raison pour laquelle il durera une décennie, déterminera une crise politique majeure, et sera mené à terme par une majorité politique locale différente de celle qui l’avait lancé. Des résistances émergent premièrement de la part des cadres de AMIU et de ACOSER, car le regroupement des deux conseils d’administration implique la réduction des postes ; malgré cela, il a finalement lieu en 1994. Ensuite, à partir de 1995, suite à l’élection de Vitali comme maire de Bologne126, les travailleurs de AMIU et les syndicats (en particulier la CGIL) commencent à se mobiliser contre la privatisation ; dans la même période, ce sont aussi certaines composantes du parti d’appartenance de Vitali (le Partito Democratico della Sinistra, PDS, héritier du PCI) qui expriment leur opposition au projet. Ces différentes tensions produisent une situation de stagnation, dont le maire essaie de sortir en proposant, dans son discours de mi-mandat de 1997, d’utiliser les bénéfices obtenus par la cotation en bourse de SEABO pour financer la construction d’un réseau citadin de tramway. Les dirigeants du PDS de Bologne annoncent ouvertement être opposés à cette possibilité, plongeant la majorité municipale dans une profonde crise politique qui contribuera à la défaite du PDS aux élections de 1999127. C’est la première fois depuis 1945 que la ville n’est pas gouvernée par une coalition de centre-gauche.

128 Le quota d’actionnariat de HERA détenu par les organismes publics est passé de 62 % en 2009 à 45,82 (…)

54Fort du changement d’équilibre politique, le nouveau maire, Giorgio Guazzaloca, lié au parti Forza Italia de Silvio Berlusconi, finalise rapidement la privatisation du service, sans rencontrer d’importantes résistances. En 2002, SEABO sera intégrée, avec dix autres sociétés de services basées en Romagne, dans une nouvelle société : HERA. Encore aujourd’hui, cette entreprise multi-services cotée en bourse gère la collecte et le traitement des ordures ménagères non seulement à Bologne, mais dans la plupart de la région de l’Émilie-Romagne, tout comme dans la Vénétie, dans le Frioul-Vénétie-Julienne et dans les Marches. Si les premiers mouvements d’expansion géographique et d’élargissement des compétences sont antérieurs à la création de HERA et remontent aux années 1970, comme je l’ai montré dans la deuxième partie, le rayonnement de la nouvelle société par actions pendant les années 2000 et 2010 connaît une accélération sans précédent, au point de devenir un acteur incontournable du marché des ordures, ménagères et spéciales, à l’échelle nationale. Cet acteur, doté d’un poids considérable au point de vue financier, se présente comme une entreprise à capital mixte public-privé : les municipalités, pour le compte desquelles HERA fournit des services locaux, détiennent désormais moins de 50 % des actions128. Le développement de cette société détermine également un puissant mouvement de sous-traitance, qui transforme en profondeur l’organisation du travail du secteur. Le changement institutionnel réalisé au début du XXIe siècle reflète ainsi une nouvelle articulation entre public et privé dans la gouvernance urbaine des déchets, qui dépasse désormais largement les frontières municipales de Bologne.

55Dans cette étude, j’ai essayé de retracer un siècle de transformations institutionnelles dans la gestion des déchets à Bologne. L’analyse montre que la tension entre public et privé structure entièrement l’histoire contemporaine du secteur, dès l’affirmation de la propreté urbaine en tant que service municipal. La définition du périmètre de ce service (ce qui est considéré comme relevant de la propreté urbaine) et les modalités de gestion de celui-ci (les différentes filières, les techniques de collecte et de traitement, etc.) apparaissent comme étroitement liées aux équilibres et aux conflits politiques citadins des différentes époques. Ces éléments apparaissent d’ailleurs comme étant partiellement autonomes par rapport au cadre constitué par la législation nationale, parfois en l’anticipant, parfois en s’éloignant de certaines indications non contraignantes.

129 Un tel constat est confirmé, dans une perspective de longue durée, par les recherches en cours de C (…)

56Les fluctuations dans les formes institutionnelles de gestion, décrites dans la première et la dernière partie de l’article, permettent de nuancer l’idée selon laquelle les tendances à la privatisation des services publics italiens seraient un phénomène récent, lié à la phase néolibérale qui s’affirme à la fin du XXe siècle. Au contraire, du moins en ce qui concerne le secteur étudié, la présence d’acteurs privés est constante depuis la naissance d’une politique nationale des déchets, voire antérieure129. Dans cette perspective, la longue période dominée par la société municipalisée du service de propreté urbaine à Bologne (AMNU, puis AMIU) pourrait être conçue comme une exception, plutôt que comme la règle. Cependant, la phase récente, marquée par la financiarisation et la privatisation, est loin de constituer un retour au passé : elle témoigne plutôt d’un tournant historique pour le secteur des déchets et plus largement pour les services publics locaux italiens.

130 Romano – Marciano – Minoja 2023.
131 Larner 2003. Traduction de l’auteur.

57Un tel changement structurel ne doit pas être conçu comme linéaire et inéluctable. Les transformations des années 1970 et 1980 et la phase de « stagnation » des années 1990 indiquent que la transition néolibérale du service peut être décrite comme un mouvement discontinu, connaissant des accélérations, des ralentissements et des virages selon les équilibres politiques et les enjeux économiques hégémoniques d’une période historique donnée. Il ne s’agit pas non plus d’une tendance irréversible, comme en témoignent certaines expériences récentes de « re-municipalisation » des services, dont la gestion des déchets130. Cela fait écho à une importante littérature d’études urbaines, qui invite à prêter attention « aux différentes variantes du néolibéralisme, à la nature hybride des politiques et des programmes contemporains, [et] aux aspects multiples et contradictoires des espaces, des techniques et des sujets néolibéraux131 ».

132 Cirelli – Maccaglia 2021.
133 Fredericks 2018, p. 21.
134 Nicolas – Montrieux – Bourad 2023.
135 Doherty – Brown 2019.

58Cet article invite également à « penser le politique par les déchets132 ». En effet, les ordures et les infrastructures qui en organisent la circulation sont des points d’observation privilégiés pour étudier les transformations de la gouvernance locale, des services publics, de l’écologie et du travail. Loin de pouvoir être réduites au domaine technique et gestionnaire, elles constituent des objets éminemment politiques, qui jouent un rôle central dans la régulation sociale et économique des villes contemporaine : gouverner les déchets, c’est aussi une manière de « gouverner à travers les déchets133 ». En outre, le cas de Bologne permet d’observer l’émergence du processus d’« environnementalisation des déchets » à l’échelle locale, et la manière dont celui-ci s’articule avec les dynamiques de marchandisation et de précarisation de la main-d’œuvre. Au-delà de leur inertie par rapport aux objectifs affichés134, les politiques écologiques apparaissent ainsi comme des lieux d’expérimentation de nouvelle forme d’extraction de la valeur, de stratification des rapports sociaux et de restructuration de l’organisation du travail. À cet égard, si les travailleurs de la propreté urbaine ne sont pas absents de cette étude, d’autres recherches en histoire sociale et en sociologie pourront approfondir cet aspect fondamental, en suivant la proposition formulée par Doherty et Brown135 sur l’importance de tisser un dialogue plus serré entre l’histoire du travail et celle de la gestion des déchets.