„Compacts with Africa”: Wirksamer Hebel für Privatinvestitionen?

Vielversprechende Idee, unzureichende Implementierung

Die Kernidee der CwA-Initiative, eine Verbesserung der oft unzureichenden institutionellen Rahmenbedingungen für private Investitionen in Afrika zu erreichen und den Fokus auf makroökonomische Stabilität zu lenken, kann grundsätzlich als sinnvolle Erweiterung der bestehenden Kooperation mit afrikanischen Staaten angesehen werden. Durch langfristig angelegte institutionelle Verbesserungen können Signalwirkungen gegenüber internationalen Investoren entstehen und die Förderung von Direktinvestitionen als Hebel für Wachstum, Beschäftigung und Technologietransfer erreicht werden. Weniger klar ist, über welchen Kanal die Initiative konkret wirken soll. Die Compacts waren bis zur Einrichtung des Multi-Donor Trust Funds weder mit nennenswerten Finanzmitteln noch mit Konditionalität ausgestattet. Sie können daher nicht als klassisches Anreizinstrument funktionieren, sondern wirken eher als Selbstbindungsinstrument. Sie geben reformwilligen Regierungen ein Dokument, auf dass sie sich gegenüber der eigenen Bürokratie und innenpolitischen Gegnern berufen können. Außerdem macht der Compact Reformschritte öffentlich sichtbar. Wenn eine Reformabsicht bereits innenpolitisch existiert, können die Compacts diese unterstützen, selbst erzeugt die Initiative jedoch keine Reformen. Die CwA-Initiative richtet sich streng genommen nur an reformorientierte Regierungen, die Aufnahmekriterien wurden aber in mehreren Fällen sehr wohlwollend ausgelegt.  

Obwohl es einen breiten Konsens gibt, dass Afrika mehr Privatinvestitionen braucht und dafür geeignete Rahmenbedingungen geschaffen werden müssen, ist die CwA-Initiative von Beginn an auf Kritik gestoßen, die sich in erster Linie an der Frage der Ownership der Reformagenda festgemacht hat. Die Erfahrungen der Strukturanpassungsprogramme der 1980er- und 1990er-Jahre zeigen deutlich, dass von außen auferlegte Reformen als Voraussetzung für finanzielle Unterstützung nicht zu den erhofften positiven Ergebnissen führen, weil sich die lokalen Regierungen nicht mit den Reformen identifizieren und sie deshalb auch nicht umsetzen. Ähnlich verhält es sich nach Ansicht der Kritiker mit den Reformen der CwA-Initiative.

Ist diese Kritik berechtigt? Im Unterschied zu den Strukturanpassungsprogrammen können sich Länder für eine Mitgliedschaft in der CwA-Initiative mit Vorschlägen für Reformprogramme bewerben, die ihre eigenen Prioritäten widerspiegeln. Dennoch werden die Inhalte im Implementierungsprozess maßgeblich durch externe Akteure (Afrikanische Entwicklungsbank, Weltbank, G20, IWF) geprägt. Damit besteht die Gefahr, dass Reformen weniger aus innenpolitischen Überzeugungen als aus externem Druck resultieren. Afrikanische Partner implementieren die Reformen eigenständig, gestalten sie aber möglicherweise nur begrenzt mit. Dies macht sie anfällig für Rückschritte oder Revisionen, sollte es einen Regierungswechsel geben. Die AAG soll die afrikanische Mitsprache sicherstellen, um dieses Problem abzumildern. Ergänzend dazu setzt die CwA-Initiative auf einen Peer-Learning-Ansatz, in dessen Rahmen afrikanische Länder voneinander lernen und gegenseitig im Reformprozess bewertet werden sollen. In mittlerweile über 20 Peer-Learning-Sessions zu Themen wie Diversifizierung, Blended Finance, Domestic Resource Mobilization und Public-Private Partnerships werden länderspezifische Erfahrungen geteilt und diskutiert. Äthiopien etwa präsentierte 2019 im Rahmen eines solchen Workshops seine Erfahrungen mit erfolgreichen Reformen zur Diversifizierung der Privatwirtschaft und teilte bereits erworbenes Wissen mit anderen CwA-Ländern. In der Praxis zeigt sich allerdings, dass diese Peer-Learning-Prozesse nur begrenzt wirksam bleiben, wenn die Reforminhalte weiterhin überwiegend von externen Akteuren definiert werden. In den Compacts with Africa 2.0 wird dieser Kritik Rechnung getragen, indem durch den Multi-Donor Trust Fund mehr Raum für afrikanische Prioritäten geschaffen wird. Insgesamt erreicht die CwA-Initiative eine wesentliche Stärkung der afrikanischen Agency im Vergleich zu den Strukturanpassungsprogrammen, auch wenn es weiterhin Machtasymmetrien zwischen der G20, den internationalen Finanzinstitutionen und den afrikanischen Mitgliedstaaten gibt. Letztere werden sich nicht vollständig eliminieren lassen, könnten aber womöglich weiter reduziert werden, wenn stärker auf afrikanische Konzepte wie die Agenda 2063 Bezug genommen würde. 

Zwei weitere Aspekte könnten sich negativ auf den Grad der Zielerreichung bei den Privatinvestitionen auswirken. Insbesondere mittelständische Unternehmen nennen nicht nur Mängel in den institutionellen Rahmenbedingungen, sondern auch das Fehlen gut ausgebildeter lokaler Arbeitskräfte als Ursache für das zurückhaltende Engagement in Afrika. Vor diesem Hintergrund ist es als Schwachstelle der CwA zu interpretieren, dass für Fort- und Weiterbildung in der Initiative keine explizite Rolle vorgesehen ist. Zum anderen sind die CwA stark auf die Förderung ausländischer Direktinvestitionen ausgerichtet, während die Stärkung inländischer Investitionen – etwa durch verbesserte Finanzierungsbedingungen – weniger Raum einnimmt, obwohl Inlandsinvestitionen den Löwenanteil der Gesamtinvestitionen ausmachen und durch sie weit mehr Arbeitsplätze als durch Auslandsinvestitionen geschaffen werden.

Neben diesen strukturellen Fragen, die die Wirksamkeit der CwA als Instrument zur Förderung von Privatinvestitionen betreffen, stellen sich auch Fragen der Nachhaltigkeit. Die CwA-Initiative setzt stark auf Wachstum durch Investitionen, ohne die damit verbundenen sozialen und ökologischen Risiken systematisch in den Blick zu nehmen. Die erhöhten ausländischen Direktinvestitionen können etwa unter bestimmten Bedingungen zu einer zusätzlichen CO2-Belastung beitragen, und Investitionen im Agribusiness-Sektor können Land- und Ressourcenkonflikte begünstigen. Eine Verknüpfung der Investitionsziele mit sozial- und umweltpolitischen Zielen dürfte zwar zu einer Überfrachtung der CwA-Initiative führen. Analysen der großen sozialen und ökologischen Risiken könnten aber die Nebenwirkungen zusätzlicher privater Investitionen sichtbar machen und Gegenmaßnahmen erleichtern.