{"id":9935,"date":"2026-04-25T16:51:03","date_gmt":"2026-04-25T16:51:03","guid":{"rendered":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/9935\/"},"modified":"2026-04-25T16:51:03","modified_gmt":"2026-04-25T16:51:03","slug":"lernfaehige-deutsche-krisenpolitik-stiftung-wissenschaft-und-politik","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/9935\/","title":{"rendered":"Lernf\u00e4hige deutsche Krisenpolitik? – Stiftung Wissenschaft und Politik"},"content":{"rendered":"

Dr. Denis M. Tull ist Wissenschaftler in der Forschungs\u00adgruppe\u00a0Afrika und Mittlerer Osten sowie Co-Leiter des Projekts\u00a0Megatrends Afrika<\/a>.<\/p>\n

Problemstellung und Empfehlungen<\/p>\n

Mali war unter drei aufeinanderfolgenden Bundes\u00adregierungen zwar keine Priorit\u00e4t, faktisch aber ein Schwer\u00adpunkt deutscher Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik. Nach einem begrenzten Engagement ab 2013 fand in dem westafrikanischen Land von 2017 bis 2023 zu\u00addem der gr\u00f6\u00dfte Auslandseinsatz der Bundeswehr statt \u2013 mit \u00fcber 1.100 Soldat:innen, die in VN- und EU-Missionen dienten. Wie Afghanistan wurde Mali zu einem Test\u00adfall f\u00fcr deutsche Handlungsf\u00e4higkeit beim Krisen\u00admanagement im Sinne des vernetzten Handelns meh\u00adrerer Ressorts (fortan: integrierter Ansatz).<\/p>\n

Eine Analyse des zehnj\u00e4hrigen Engagements liefert eine insgesamt d\u00fcrftige Bilanz deutscher und inter\u00adnationaler Krisenpolitik. Erkennbar werden St\u00e4rken, Schw\u00e4chen und Verbesserungspotentiale. Wichtige Parameter wie Strategief\u00e4higkeit, integrierte Ans\u00e4tze und ressort\u00fcbergreifendes Handeln im multinatio\u00adnalen Kontext sind dabei nicht nur f\u00fcr das k\u00fcnftige Management von Krisen relevant (die zunehmend Europa selbst betreffen), sondern auch f\u00fcr die effek\u00adtive Gestaltung der Landes- und B\u00fcndnisverteidigung.<\/p>\n

Diese Studie ist keine Wirkungsanalyse der deutschen Politik in Mali. Ihr Fokus liegt auf der Frage, wie der deutsche Krisenapparat in dem Land agierte. Zu diesem Zweck wird ein Schlaglicht auf ausgew\u00e4hlte Bereiche und Handlungsfelder geworfen. Daraus ergeben sich Schlussfolgerungen, die \u00fcber Mali hin\u00adaus f\u00fcr die deutsche Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik von Bedeutung sind. Der Bogen wird von \u00fcbergeordneten strategischen Fragen \u00fcber Konzepte bis hin zu Instrumenten und Lernprozessen geschlagen, damit sich politische und operative Lehren ziehen lassen.<\/p>\n

Positiv ist zun\u00e4chst, dass in Mali die Weiterentwicklung deutscher Krisenpolitik ihren Niederschlag fand; so wurden dort neuere Konzepte (etwa Integra\u00adtion) und eine gro\u00dfe Bandbreite von Instrumenten (darunter Ert\u00fcchtigung, Stabilisierung) angewendet. Hinzu kamen Durchhalteverm\u00f6gen und ein hoher Mittelansatz durch die drei ma\u00dfgeblichen Ressorts \u2013 Ausw\u00e4rtiges Amt (AA), Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) sowie Bundesministerium f\u00fcr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Die Gesamtausgaben lagen bei \u00fcber 5\u00a0Milliar\u00adden Euro.<\/p>\n

Mehr bedeutet aber nicht immer besser. Die Ressorts taten sich au\u00dferordentlich schwer damit, einen operationalisierbaren Zielkorridor zu entwerfen, der dem betr\u00e4chtlichen finanziellen Engagement Deutsch\u00ad\u00adlands einen angemessenen strategischen Rahmen gegeben h\u00e4tte. Effektivit\u00e4t und Wirkung blieben auf\u00adgrund der Strategiedefizite vermutlich begrenzt. Ausgerufen wurden maximalistische Endzust\u00e4nde \u2013 Stabilit\u00e4t und Frieden \u2013, zu denen ein umfangreiches Tableau an Ma\u00dfnahmen in einem oft sehr vagen Be\u00adzug stand. Das Mandat der Bundeswehr f\u00fcr MINUSMA war pr\u00e4zise formuliert, der Rest war es eher nicht. Erst in den Jahren ab 2020, also gegen Ende des Inter\u00adventionszeitraums, versuchte Berlin, Eckpunkte einer Strategie zu formulieren. Zu diesem Zeitpunkt \u2013 sie\u00adben Jahre nach Beginn des Engagements \u2013 waren die deutschen und internationalen Interventionsapparate aber bereits lange in Pfadabh\u00e4ngigkeiten verfangen.<\/p>\n

Eigentlich positive institutionelle Innovationen wie der ressort\u00fcbergreifende Arbeitsstab Sahel oder die Ert\u00fcchtigungsinitiative, ein Aush\u00e4ngeschild ressortgemeinsamer Krisenpolitik, haben die Operationalisierung des integrierten Ansatzes weniger bef\u00f6rdert als erhofft. Dies ist paradox angesichts der Tat\u00adsache, dass der integrierte Ansatz heute tief im deut\u00adschen Diskurs und innerhalb der Ministerien verankert ist.<\/p>\n

Die Beteiligung an MINUSMA war au\u00dfenpolitisch sinnvoll und aus operativer Sicht durchaus erfolgreich, auch wenn die VN-Mission als Ganzes ihr poli\u00adtisches Ziel verfehlte. Woran es fehlte, war die strate\u00adgische Grundierung in Form eines \u00fcberzeugenden, ehrlichen Narrativs zu Sinn und Zweck der deutschen MINUSMA-Beteiligung und ihren Grenzen. Bilateral sowie im Rahmen von VN und EU war Deutschland zwar quantitativ ein sichtbarer Akteur des internatio\u00adnalen Konzerts, doch nahm es keinen gro\u00dfen Einfluss auf dessen Strategie. Dies war in den Anfangsjahren vor allem dem b\u00fcndnispolitischen Motiv der Inter\u00advention geschuldet, das es obsolet zu machen schien, eigene strategische \u00dcberlegungen zu konzipieren.<\/p>\n

Eine Dekade Krisenmanagement in Mali h\u00e4tte aus\u00adreichend Zeit f\u00fcr Lern- und Anpassungsprozesse gebo\u00adten, die aber weitgehend ausblieben, obwohl sich ab 2017 die Lage dort stetig verschlechterte. Bis auf eini\u00adge operative Ver\u00e4nderungen bestand die deutsche Antwort vor allem darin, den einmal eingeschlagenen Kurs fortzusetzen, verbunden mit mehr Mitteleinsatz. Der h\u00e4ufige Hinweis, dass Deutschland \u00bbviel tut\u00ab, be\u00adantwortete indes nicht die Frage, warum sowohl die Ergebnisse des eigenen Handelns als auch die Lern- und Anpassungsf\u00e4higkeit \u00fcberschaubar waren.<\/p>\n

Ressortvertreter:innen beklagen selbstkritisch das Missverh\u00e4ltnis zwischen der Quantit\u00e4t und den Resul\u00adtaten deutscher Krisenpolitik. Institutionell ist der deutsche Krisenapparat noch nicht hinreichend auf\u00adgestellt, um effektive Lern- und Anpassungsprozesse zu bef\u00f6rdern. Das f\u00e4ngt innerhalb der einzelnen Res\u00adsorts an und findet seine Fortsetzung auf der inter\u00administeriellen Ebene. Bis auf sehr wenige Ausnahmen gibt es keine Verfahren und Strukturen f\u00fcr ressortgemeinsames Lernen; ein Personalaustausch zwi\u00adschen den H\u00e4usern ist selten, daf\u00fcr sind Wechsel innerhalb der Ressorts umso h\u00e4ufiger, so dass das institutionelle Ged\u00e4chtnis schwach ausgepr\u00e4gt ist. Evaluierungen sind rar (vor allem in AA und BMVg), und eine Organisationskultur, die das Lernen aus Fehlern positiv besetzt, bleibt auch nach Auffassung vieler Ressortmitarbeiter:innen noch zu etablieren.<\/p>\n

Empfehlungen:<\/p>\n

Der Bundestag sollte die Ministerien mit einer res\u00adsortgemeinsamen Auswertung des Mali-Engage\u00adments beauftragen, aus der sich kritische Schl\u00fcsse und Lehren ergeben. Dabei k\u00f6nnte es die Robustheit der Empfehlungen erh\u00f6hen, wenn sie mit den umfangreichen Ergebnissen der Enqu\u00eate-Kommis\u00adsion zu Afghanistan abgeglichen werden.<\/p>\n

Der Bundestag sollte von den Ministerien eine st\u00e4rkere Rechenschaftslegung einfordern. Um die Strategieorientierung und den integrierten Ansatz zu bef\u00f6rdern, sollte die Idee ressort\u00fcbergreifender Mandate erneut erwogen werden. Dies w\u00fcrde den einseitigen Fokus auf die Bundeswehr korrigieren, AA und BMZ st\u00e4rker in die Pflicht nehmen und dem integrierten Ansatz auch im parlamentarischen Raum eine Entsprechung verschaffen.<\/p>\n

Ressortgemeinsames Krisenmanagement sollte durch positive und negative Anreize forciert wer\u00adden. L\u00e4nderbezogene ressortgemeinsame Arbeitsst\u00e4be sind sinnvoll \u2013 aber nur dann, wenn sie die politische Autorit\u00e4t zur Steuerung strategischer Prozesse erhalten. Gemeinsame und flexiblere Budgetlinien f\u00fcr Krisenl\u00e4nder sollten erwogen werden. Basis daf\u00fcr m\u00fcssten realistische, nachvollzieh\u00adbare und operationalisierbare L\u00e4nderstrategien sein. Sp\u00e4testens wenn ein Krisenland in Berlin zum\u00a0Schwerpunkt wird, sollten solche Strategien er\u00adarbeitet werden, die es dann regelm\u00e4\u00dfig zu \u00fcberpr\u00fcfen und gegebenenfalls anzupassen gilt. Gleich\u00adzeitig sollten die Ressorts gemeinsam konkrete Ma\u00dfnahmen zur St\u00e4rkung der Lernkultur und Lern\u00adinfrastruktur ergreifen.<\/p>\n

Ziele und Strategief\u00e4higkeit<\/p>\n

Ausgangspunkt f\u00fcr eine Bewertung des deutschen Krisen-Engagements in Mali m\u00fcssen die selbstgesteckten Ziele der Bundesregierung sein, die ihrerseits ma\u00dfgeblich f\u00fcr die Formulierung und Operationalisierung einer Strategie sind. Eine Strategie ist eine auf ein langfristiges Ziel ausgerichtete Gesamtkonzeption, bei der Mittel zweckgerichtet und planm\u00e4\u00dfig eingesetzt werden. Zwischen Ma\u00dfnahmen und Res\u00adsourcen muss dabei ein plausibler Wirkungszusammenhang bestehen, so dass nachvollziehbar wird, wie Ma\u00dfnahmen auf Ziele einzahlen (Theorie des Wan\u00addels). In Mali waren sowohl bei der Zielformulierung als auch bei der Strategie Schw\u00e4chen erkennbar, die\u00a0die Wirksamkeit des betr\u00e4chtlichen deutschen Engagements vermutlich stark gemindert haben. Zumindest in den ersten Jahren standen die tats\u00e4ch\u00adlichen Motive und Ziele nicht im Einklang mit den offiziell deklarierten. Dies trug dazu bei, dass ein strategischer Ansatz im eigentlichen Sinne erst zu einem sehr sp\u00e4ten Zeitpunkt entwickelt wurde, n\u00e4m\u00adlich gut sieben Jahre nach dem Einstieg in die Stabili\u00adsierungsbem\u00fchungen f\u00fcr Mali.<\/p>\n

Die eigentlichen Motive: B\u00fcndnis- und\u00a0VN-Politik<\/p>\n

Die Bundesregierung begr\u00fcndete ihre Beteiligung am internationalen Krisenmanagement in Mali zwar mit Aspekten, die sich stark auf das Land und die Region (Sahel, Westafrika) bezogen, doch waren mit dem Engagement in erster Linie Ziele verbunden, die mit Mali zun\u00e4chst wenig zu tun hatten. Diesen Befund vermitteln jedenfalls Mitarbeiter:innen der Bundes\u00adregierung, nach deren einhelliger Auffassung das deutsche Handeln von zwei Grund\u00admotiven bestimmt war. Demnach ging es erstens um B\u00fcndnispolitik bzw. Solidarit\u00e4t mit Frankreich, das nach Beginn seiner Milit\u00e4rintervention im Januar 2013 (Operation Serval) um ein starkes Engagement seiner Partner warb, um die Mali-Krise auch im EU- und VN-Rahmen bew\u00e4ltigen zu k\u00f6nnen. Der zweite Beweggrund war, die Vereinten Nationen und die multilaterale Ord\u00adnung zu st\u00e4rken, wobei der Anspruch auf eine deut\u00adsche Gestaltungsrolle mit dem Diskurs \u00fcber \u00bbinter\u00adnationale Verantwortung\u00ab einherging. Deutschlands Beteiligung an EUTM Mali, einer Mission der Gemein\u00adsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP) der EU, war komplement\u00e4r zu beiden Motiven: Berlin unterst\u00fctzte damit ein franz\u00f6sisches Anliegen, konn\u00adte zur au\u00dfen- und sicherheitspolitischen Handlungsf\u00e4higkeit der EU beitragen und sich generell \u2013 wie im VN-Fall MINUSMA \u2013 als Multilateralist beweisen.<\/p>\n

Das Gewicht dieser Motive nahm 2015\/16 noch zu. Erstens war in Berlin Anfang 2016 die Entscheidung gefallen, sich um einen nichtst\u00e4ndigen Sitz im VN-Sicherheitsrat (VNSR) f\u00fcr 2019\/20 zu bewerben, was seinerseits eine Ausweitung der deutschen Beitr\u00e4ge zu MINUSMA zur Folge hatte. Von zehn Soldaten (Januar 2016) wuchs die deutsche Truppenst\u00e4rke bei MINUSMA auf 559 (Dezember 2016) und schlie\u00dflich auf knapp 1.000 (2017). Zweitens berief sich die franz\u00f6sische Regierung nach den terroristischen An\u00adgriffen in Paris vom 13.\u00a0November 2015 auf die Beistandsklausel der EU (Art.\u00a042 Abs.\u00a07 des Vertrags \u00fcber die Europ\u00e4ische Union) und forderte von Part\u00adnern mehr Unterst\u00fctzung beim Einsatz gegen den sogenannten Islamischen Staat in Irak\/Syrien und bei anderen Milit\u00e4roperationen. Verteidigungsministerin Ursula von der Leyen stellte die Verstetigung des deutschen Engagements im Nordirak als Teil der Anti-IS-Koalition sowie eine potentielle Ausweitung der deutschen Aktivit\u00e4ten in Mali in einen Zusammenhang mit dem Beistandsfall. Diese transparente Posi\u00adtionierung blieb jedoch die absolute Ausnahme auf Seiten der Bundesregierung. Zugespitzt formuliert: Angesichts der dominierenden b\u00fcndnis- und VN-politischen Motive war in Mali die Pr\u00e4senz selbst das Ziel. Indes drehte sich \u00fcber die gesamte Dekade das offizielle deutsche Narrativ um die Krise in dem Land und dem Sahel insgesamt, einschlie\u00dflich der vor ihr ausgehenden Risiken f\u00fcr die Sicherheit Europas (ille\u00adgale Migration, Instabilit\u00e4t, Terrorismus).<\/p>\n

Krise und Intervention in Mali \u2013 ein \u00dcberblick<\/p>\n

Im Jahr 2012 st\u00fcrzte Mali in eine vielschichtige politische Krise. Sie umfasste eine separatistische Rebellion, einen dschihadistischen Aufstand, einen Milit\u00e4rputsch in der Hauptstadt Bamako und eine milit\u00e4rische Intervention Frankreichs. Letztere begann im Januar 2013 mit der Operation Serval. Durch sie gelang es, die territoriale Kontrolle der Dschihadisten \u00fcber Nordmali zu beenden, ohne dass jedoch die entsprechenden Gruppen nach\u00adhaltig geschw\u00e4cht worden w\u00e4ren. Aus Serval ging die Anti-Terror-Operation Barkhane hervor, die auf weitere Teile des Sahel ausgedehnt wurde.<\/p>\n

Zugleich brachte die internationale Gemeinschaft im An\u00adschluss an Serval enorme Ressourcen auf, um in Mali wieder ein\u00a0Mindestma\u00df an Frieden und Sicherheit herzu\u00adstellen. 2013 wurde eine Stabilisierungsmission der Ver\u00adeinten Nationen (MINUSMA) mit mehr als 12.000 unifor\u00admierten Angeh\u00f6rigen entsandt, um Zivilisten zu sch\u00fctzen und Bev\u00f6lkerungszentren zu sichern. Im selben Jahr fan\u00adden Wahlen in Mali statt, die Ibrahim Boubacar Keita an die Macht brachten. 2015 wurde schlie\u00dflich in Algier ein Friedensabkommen zwischen nord\u00admalischen Rebellen und der Zentralregierung unterzeichnet, dessen Umset\u00adzung von MINUSMA unterst\u00fctzt werden sollte. Parallel dazu starteten die internationalen Partner zahlreiche Initiativen, um Malis Regierung bei der Schaffung von Frieden und dem Wiederaufbau des Staates, einschlie\u00dflich des Sicher\u00adheitssektors, zu unterst\u00fctzen. Dazu z\u00e4hlte die EU-Trainings\u00admission EUTM Mali. Deutschland war sowohl bei MINUSMA als\u00a0auch bei EUTM \u00fcber die meis\u00adten Jahre einer der gr\u00f6\u00dften Truppensteller.<\/p>\n

Trotz eines vielversprechenden Beginns verschlechterte sich die Lage in Mali sp\u00e4testens ab 2017 stetig. Die Um\u00adsetzung des Friedensabkommens kam ebenso wenig voran wie politische und institutionelle Reformen. Trotz aggressiver Terrorismus\u00adbek\u00e4mpfung durch die franz\u00f6si\u00adsche Armee gelang es den dschihadistischen Gruppen, ihren Aktionsradius zunehmend auf das Zentrum und den S\u00fcden Malis auszuweiten. Die poli\u00adtische, wirtschaftliche und sicherheitspolitische Krisenlage f\u00fchrte 2020 zu Massenprotesten gegen die Regierung Keita, die zuletzt Parlamentswahlen zu ihren Gunsten manipuliert hatte. Im August des Jahres nahmen Milit\u00e4rs die Demonstrationen zum Anlass f\u00fcr einen Putsch. Die anf\u00e4nglich fortge\u00adsetzte Koope\u00adration zwischen Bamako und den interna\u00adtionalen Partnern endete im Zerw\u00fcrfnis, unter anderem weil sich das neue Mili\u00adt\u00e4rregime, das gro\u00dfen R\u00fcckhalt in der Bev\u00f6lkerung hatte, Forde\u00adrungen nach einer R\u00fcckkehr zur verfassungsm\u00e4\u00dfigen Ordnung verweigerte. In der Folge verlie\u00dfen zahlreiche internationale Partner das Land; teils wurden sie zum Abzug gezwungen, dar\u00adunter die Barkhane-Truppen und MINUSMA.<\/p>\n

Die Ziele zur Stabilisierung des Landes hat das breit auf\u00adgestellte internationale Konzert verfehlt. Die Sicher\u00adheitslage in\u00a0Mali verschlechterte sich weiter, auch nach\u00addem das Milit\u00e4r\u00adregime seine Kooperation mit Russland verst\u00e4rkt hatte. Das Friedensabkommen mit den nord\u00admalischen Rebellen hat Bamako inzwischen aufgek\u00fcndigt. Als Teil von MINUSMA ver\u00adlie\u00dfen die letzten deut\u00adschen Soldaten im Dezember 2023 das Land. Die entwick\u00adlungspolitische Zusammenarbeit mit Mali wurde von Berlin auf niedrigem Niveau fortgesetzt.<\/p>\n

Nun ist die Tatsache, dass krisenferne Beweg\u00adgr\u00fcnde das Engagement bei Auslandseins\u00e4tzen und Krisenmanagement bestimmen, nicht per se problematisch oder ungew\u00f6hnlich. Afghanistan ist daf\u00fcr ein Beispiel. Auch im Sahel sind solche F\u00e4lle offensichtlich, denkt man an die milit\u00e4rische Beteiligung ost- und nordeurop\u00e4ischer Staaten an der von Frankreich gef\u00fchrten Operation Barkhane und der Task Force Takuba. Die MINUSMA-Beitr\u00e4ge Belgiens, der Nieder\u00adlande und Schwedens waren ihrerseits verkn\u00fcpft mit Bewerbungen um einen Sitz im VN-Sicherheitsrat. Nicht selten werden \u2013 wie im Fall der niederl\u00e4ndischen MINUSMA-Beteiligung \u2013 multiple, mehr oder weniger kompatible Ziele mit einem Einsatz verbun\u00adden.<\/p>\n

Die b\u00fcndnis- und VN-politischen Ziele Deutschlands in Mali waren vertretbar und legitim. Und man wird zumindest f\u00fcr die ersten Jahre der Intervention davon sprechen k\u00f6nnen, dass Berlin seine prim\u00e4r au\u00dfenpolitischen Ziele erreicht hat, obwohl es mit den Stabilisierungsversuchen vor Ort relativ wenig aus\u00adrichtete. Die Bewerbung um den VNSR-Sitz war erfolg\u00adreich, die Vereinten Nationen und die VN-Friedens\u00adsicherung im Besonderen wurden durch die deutsche (und europ\u00e4ische) Beteiligung mutma\u00dflich gest\u00e4rkt. Gegen\u00fcber Frankreich kam Berlin seinen Verpflichtungen nach und fand daf\u00fcr Anerkennung, und zwar ohne robuste milit\u00e4rische Beitr\u00e4ge, die Paris ohnedies nicht ernsthaft erwartet hatte.<\/p>\n

Daraus l\u00e4sst sich ein zweiteiliges Zwischenfazit ziehen. Erstens kann das deutsche Mali-Engagement zumindest f\u00fcr die Anfangszeit nicht im Lichte von Stabilisierungspolitik bewertet werden. Daf\u00fcr fehlten schlichtweg Ziele und Erfolgskriterien. Es dominierten b\u00fcndnis- und VN-politische Motive, so dass eine gro\u00dfe Diskrepanz zwischen den deklarierten und den eigentlichen Antrieben der Bundesregierung bestand. Zwar sind b\u00fcndnis- und VN-politische Beweggr\u00fcnde grunds\u00e4tzlich kompatibel mit Stabilisierungszielen. Allerdings gibt es im konkreten Fall den begr\u00fcndeten Verdacht, dass der \u00dcberhang der erstgenannten Moti\u00adve auf Jahre hinaus eine Hypothek f\u00fcr die deutsche Bereitschaft war, das eigene Handeln strategisch auszurichten. Die ungekl\u00e4rte Interessenlage trug dazu bei, dass die Ressorts ein \u00fcbergeordnetes Narrativ nur sehr sp\u00e4t und letztlich unzureichend entwickelten. Es\u00a0fehlte an einer angemessenen strategischen Ziel\u00adsetzung und Operationalisierung \u2013 mit der mutma\u00df\u00adlichen Folge, dass die umfangreichen Ressourcen, die Deutschland in Mali investierte, ineffektiv und ineffi\u00adzient eingesetzt wurden.<\/p>\n

Gab es eine deutsche Strategie f\u00fcr Mali?<\/p>\n

Ab 2016\/17 gewannen Mali-bezogene Ziele schritt\u00adweise an Bedeutung in Diskurs und Praxis deutscher Krisenpolitik im Sahel. Bundeskanzlerin Angela Merkel vertrat diese Linie relativ resolut. Unter dem Eindruck der damaligen Fl\u00fcchtlingskrise in Deutschland machte sie Migrationsbewegungen aus Afrika als das \u00bbzentrale Problem\u00ab f\u00fcr die Zukunft der EU aus. Mali und den Sahel stufte sie hier als priorit\u00e4r ein. Folgerichtig wurden \u2013 neben Terrorismus \u2013 Migra\u00adtion und Flucht zur zentralen Argumentationsfigur f\u00fcr deutsches Krisenengagement. Gleichzeitig stand das deutsche und europ\u00e4ische Handeln vor Ort in einem mehr als ungewissen Zusammenhang mit die\u00adser Begr\u00fcndungsfolie. Mali ist kein wichtiges Her\u00adkunfts- oder Transitland von Migration, und auch f\u00fcr terroristische Verbindungen nach Europa fehlen bis heute belastbare Beweise. Hinterfragt wurde dieses inhaltlich \u00bbvon Mali entkoppelte\u00ab Narrativ indes nie, auch nicht intern.<\/p>\n

Hatte Deutschland fortan Klarheit \u00fcber die eigenen Priorit\u00e4ten, und gab es eine passende Strategie in und f\u00fcr Mali, mit der Ziele benannt und operationalisiert worden w\u00e4ren? Die Notwendigkeit daf\u00fcr lag auf der Hand. Da in Mali gleich mehrere Ministerien enga\u00adgiert waren (insbesondere AA, BMZ und BMVg), h\u00e4tte es einer gemeinsamen Konzeption bedurft, um im Sinne des integrierten Ansatzes ein geteiltes Problemverst\u00e4ndnis zu entwickeln und strategische Eckpunkte des eigenen Vorgehens festzulegen. Auch aus Effektivit\u00e4ts- und Effizienzgr\u00fcnden w\u00e4re eine st\u00e4rkere strategische Verortung w\u00fcnschenswert gewesen. Zwischen 2013 und 2023 beliefen sich die Ausgaben der drei genannten Kernressorts f\u00fcr Mali auf mindes\u00adtens 5,1 Milliarden Euro, also durchschnittlich rund 463 Millionen Euro pro Jahr. Dies war ein stattlicher Mittelansatz, wenngleich er deutlich niedriger ausfiel als im Falle Afghanistans, wo von 2001 bis 2021 j\u00e4hr\u00adlich 865 Millionen Euro ausgegeben wurden.<\/p>\n

Deutsche Krisenpolitik fand in\u00a0Mali\u00a0ihre Sinngebung erst\u00a0im\u00a0Nachhinein.<\/p>\n

Ab 2020 erarbeitete die Bundesregierung eine Reihe von Strategiepapieren zur Mali- bzw. Sahel-Politik. Der sp\u00e4te Zeitpunkt legt nahe, dass der Mali-Kurs bis dahin \u00fcberwiegend vom b\u00fcrokratischen \u00bbAutopiloten\u00ab gelenkt wurde und damit politisch untersteuert war. Und selbst jetzt schien der Impe\u00adtus f\u00fcr Strategiebildung in erster Linie vom Bundestag auszugehen, der sich zunehmend alarmiert \u00fcber die Lage in dem Land zeigte. Dies war nicht ohne Zu\u00adsammenhang mit parallelen Entwicklungen in Afgha\u00adnistan, wo der zweite gro\u00dfe Auslandseinsatz der Bundeswehr im Sommer 2021 mit einem Scheitern endete. Und schlie\u00dflich spielte auch die absehbare Verringerung von Frankreichs milit\u00e4rischer Pr\u00e4senz in Mali eine Rolle. Sie warf bei Abgeordneten die Frage auf, wie es fortan um die Sicherheit des deut\u00adschen MINUSMA-Kontingents im nordmalischen Gao st\u00fcnde. Vor diesem Hintergrund war es vor allem das Parlament, das die Ministerien dazu antrieb, Mali- und Sahel-Politik mit einer strategischen Konzeption zu versehen. Sieben Jahre nach dem Einstieg fand Deutschlands Krisenpolitik in Mali ihre Sinngebung also erst im Nachhinein, zumindest aber reichlich sp\u00e4t. Sie orientierte sich fortan sehr viel st\u00e4rker an Zielen im Land selbst.<\/p>\n

Die Berliner \u00dcberlegungen zum Engagement in Mali und dem Sahel m\u00fcndeten zwischen M\u00e4rz 2020 und Mai 2023 in drei Papiere. Den Anfang machte ein Bericht an den Bundestag, in dem die Regierung erst\u00admals ausf\u00fchrlich ihre Sicht auf die Dinge darlegte. Darin zeichnete sie zwar kein rosiges, aber doch ein optimistisches Bild der politischen Lage vor Ort. Die Regierung in Bamako, so hie\u00df es, habe sich zu diver\u00adsen Reformen bekannt \u2013 zur Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten, zu Sicherheits\u00adsektorreform (SSR), Verfassungsreform und Dezentralisierung. Die Autorit\u00e4t von Pr\u00e4sident Ibrahim Bou\u00adbacar Keita sei \u00bbim Wesentlichen gefestigt\u00ab. Nur wenige Wochen sp\u00e4ter setzten Massenproteste gegen die malische Regierung ein, die im August 2020 zu Keitas Sturz durch das Milit\u00e4r f\u00fchrten. Berlin wurde \u2013 wie auch Paris \u2013 von dem Putsch kalt erwischt.<\/p>\n

Daneben beschrieb die Bundesregierung in ihrem Bericht ausf\u00fchrlich das umfangreiche und \u00bbintegrierte\u00ab deutsche Engagement, und zwar im Wesentlichen entlang seiner Output-Dimension, also gem\u00e4\u00df der Frage \u00bbWas tut Deutschland in Mali?\u00ab. Einen strate\u00adgischen Ansatz im eigentlichen Sinne bot das Doku\u00adment nicht. Dargelegt wurde nicht, welche Ressourcen und Ma\u00dfnahmen zu welchen Zielen beitragen sollten und welche Wirkungskette zu den Zielen f\u00fch\u00adren k\u00f6nnte. Gepr\u00e4gt war das Papier von der Pr\u00e4misse, die St\u00e4rkung bzw. R\u00fcckkehr des malischen Staates sei die L\u00f6sung. Die wachsenden Spannungen zwischen malischen und externen Partnern wurden nicht prob\u00adlematisiert. Malische Eigenverantwortung wurde unterstrichen, aber nicht erkl\u00e4rt, was zu tun w\u00e4re, sollte es an ihr dauerhaft fehlen. Ausgeklammert wurde auch, dass die massive internationale Pr\u00e4senz im Land \u2013 milit\u00e4rischer, entwicklungspolitischer und diplomatischer Art \u2013 genau dieser Eigenverantwortung zuwiderlaufen k\u00f6nnte.<\/p>\n

Graphik 1<\/p>\n

\"Graphik<\/a><\/p>\n

Vor allem aber thematisierte Berlin nicht, wie eine deutsche oder inter\u00adnationale Kurskorrektur im Sahel aussehen k\u00f6nnte, die sich angesichts der immer schlechteren Lage seit 2017 aufdr\u00e4ngte. Nicht zuletzt wurden auch die bis\u00adherigen Wirkungen und Grenzen des eigenen Vorge\u00adhens, inklusive der VN- und EU-Missionen und ihrer deutschen Beteiligung, kaum reflektiert. Die beiden folgenden Strategiepapiere der Bundesregierung von Februar 2021 und Mai 2023 behoben das Problem nur bedingt. Zwar war der Duk\u00adtus ziel- und ergebnisorientierter (\u00bbBenchmarks\u00ab, \u00bbOberziele\u00ab, \u00bbUnterziele\u00ab), aber um eigentliche Strate\u00adgien handelte es sich hier \u2013 auch nach Ansicht meh\u00adrerer Regierungsvertreter:innen \u2013 nicht. Deut\u00adsche Interessen wurden nur in einem sehr breiten Sinne beschrieben, und die ausgerufenen Ziele waren rela\u00adtiv allgemein gehalten. Es fehlten plausible An\u00adnah\u00admen dar\u00fcber, wie die deutschen Ma\u00dfnahmen dazu beitragen soll\u00adten, die ebenso vagen wie ambi\u00adtio\u00adnier\u00adten Ziele zu erreichen. Die Ausrichtung des deut\u00adschen Auftritts blieb stark angebots- und output-orientiert, der Ab\u00adbildung des Ist-Zustands verhaftet. Insgesamt erf\u00fcll\u00adten die Papiere eher eine nach au\u00dfen gerichtete, symbolisch-kommunikative Funktion, ins\u00adbesondere gegen\u00fcber dem Bundestag, als eine opera\u00adtive Richt\u00adschnur zu bieten.<\/p>\n

Eine Folge war, dass die zahlreichen Instrumente und Ma\u00dfnahmen der deutschen Seite relativ beliebig und ungesteuert eingesetzt wurden. Es ist m\u00f6glich und auch wahrscheinlich, dass einzelne Ma\u00dfnahmen dennoch Wirkung entfaltet haben. Aber ohne einen integrierten, auf Synergien zielenden Ansatz d\u00fcrfte eine solche Wirkung h\u00e4ufig isoliert und lokal gewe\u00adsen sein \u2013 und damit ohne Einfluss auf die \u00fcber\u00adgeordneten Ziele Stabilit\u00e4t und Frieden.<\/p>\n

Ursachenforschung: Mangelnde Strategief\u00e4higkeit<\/p>\n

Man kann ein Paradox darin sehen, dass die meisten Gespr\u00e4chspartner:innen in den Ressorts selbst ein Strategiedefizit deutscher Krisenpolitik in Mali bekla\u00adgen und es dem Apparat gleichwohl nicht gelungen ist, dieses zu \u00fcberwinden. Welche Gr\u00fcnde hat es, dass Versuche der Strategiebildung hier erst sehr sp\u00e4t und dann nicht in ausreichendem Ma\u00dfe unternommen wurden?<\/p>\n

Der erste Grund waren \u2013 in der Fr\u00fchphase \u2013 allzu optimistische Zukunftsszenarien. Die interna\u00adtionalen Anfangserfolge in den Jahren 2013 bis 2015 verleiteten zu der Annahme, das deutsche Engagement k\u00f6nne relativ rasch auf ein normales Ma\u00df redu\u00adziert werden. Entsprechend global und unscharf waren mit Stabilisierung und Friedensf\u00f6rderung die Ziele, die Berlin ausrief. Anders verhielt es sich mit Migrationsabwehr und Terrorismusbek\u00e4mpfung. Diese waren konkret. Allerdings standen sie in keiner plausiblen Verbindung zum deutschen Handeln vor Ort, weder bilateral noch multilateral als Teil von EUTM Mali und MINUSMA. \u00c4hnlich wie die Kluft zwischen den Mali-nahen und den eigentlichen Moti\u00adven illustrierte dies die kognitive Dissonanz im deut\u00adschen Diskurs zur Rechtfertigung des eigenen Engage\u00adments.<\/p>\n

Ein zweiter Erkl\u00e4rungsfaktor ist der \u2013 wie erw\u00e4hnt \u2013 hohe Stellenwert krisenferner Motive f\u00fcr das deutsche Engagement, zumindest in der ersten H\u00e4lfte des Interventionszeitraums. Ziele und Anfor\u00adderungen leiteten sich nicht aus der Problemlage in Mali ab. Vielmehr war die blo\u00dfe Teilnahme am inter\u00adnationalen Konzert ein ausreichender Nachweis f\u00fcr die Solidarit\u00e4t mit Partnern und die \u00dcbernahme inter\u00adnationaler Verantwortung. Dies erkl\u00e4rt jedenfalls, warum Berlin sich lange nicht ausreichend mit den eigenen Zielen in Mali selbst befasste. Allerdings stellt sich dann die Frage, ob der stetig erweiterte Mit\u00adtelansatz verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig war gegen\u00fcber den relativ begrenzten Zielen von VN- und B\u00fcndnissolidarit\u00e4t.<\/p>\n

Ein dritter Faktor ist die internationale Einbettung deutscher Krisenpolitik. Das Vers\u00e4umnis, die fran\u00adz\u00f6sisch dominierte Strategie der internationalen Ge\u00admeinschaft mitzugestalten und gegebenenfalls zu korrigieren, wird auch von Ressortvertreter:innen im Nachhinein selbstkritisch einger\u00e4umt. Hier zeigt sich m\u00f6glicherweise eine Parallele zu Afghanistan. Die limitierten milit\u00e4rischen Beitr\u00e4ge, die Deutschland und andere Juniorpartner leisteten, markierten gleichzeitig die Grenze ihres politischen Einflusses auf die Gesamtstrategie, die vom Koalitionsf\u00fchrer formuliert wurde.<\/p>\n

Ohnehin f\u00fchrten Berliner \u00dcberlegungen immer wieder zur\u00fcck zu dem Punkt, dass Solidarit\u00e4t und Lastenteilung mit Frankreich ein wesentlicher An\u00adtrieb deutschen Handelns in Mali seien. Wer dies als\u00a0ein zentrales Motiv des Engagements ernst nahm, musste zu dem Schluss kommen, dass Deutschlands lange Zeit passive Haltung \u00bbgewollt\u00ab und au\u00dfenpolitisch koh\u00e4rent war. Dies und die vermutete \u00bb\u00fcber\u00adlegene franz\u00f6sische Sachkenntnis\u00ab bewirkten eine \u00bbselbstauferlegte Zur\u00fcckhaltung\u00ab gegen\u00fcber Paris. Sie galt \u2013 mit abnehmender Bedeutung \u2013 bis zum Jahr 2023 dergestalt, dass eigenst\u00e4ndigere Positionen zu Mali und dem Sahel zwar von der deutschen Bot\u00adschaft in Bamako verfochten wurden und auch inner\u00adhalb der Ministerien zunehmend Auftrieb erhielten, doch wegen R\u00fccksicht auf den \u00fcbergeordneten Rang der deutsch-franz\u00f6sischen Beziehungen in Berlin intern umstritten blieben. Noch wichtiger: F\u00fcr Paris war der Sahel eine Priorit\u00e4t, f\u00fcr Berlin mitnichten.<\/p>\n

In den Ministerien gab es \u00bbwenig Appe\u00adtit\u00ab auf m\u00fchsame Diskussionen \u00fcber Ressortgrenzen hinweg.<\/p>\n

Als schlie\u00dflich eine eigene Konzeption unausweichlich erschien, stie\u00df die Idee einer ambitionierten, konkreten und \u00fcberpr\u00fcfbaren Strategie auf Widerstand. In den Ministerien gab es \u00bbwenig Appe\u00adtit\u00ab auf m\u00fchsame und zeitraubende Diskussions\u00adprozesse \u00fcber Ressortgrenzen hinweg. Unter ande\u00adrem im Ausw\u00e4rtigen Amt schwang die Furcht mit, die\u00a0Strategie k\u00f6nnte bei der Umsetzung scheitern. Je konkreter, ziel- und wirkungsorientierter ein solches Papier w\u00fcrde, so die \u00dcberlegung, desto mehr m\u00fcssten sich die Ressorts an Ergebnissen und Misserfolgen messen lassen. Einige deutsche Akteure hielten einen pr\u00e4zisen Handlungsrahmen f\u00fcr unerw\u00fcnscht, weil der volatile Kontext in Mali politische Flexibilit\u00e4t er\u00adfordere, die eine konkrete Strategie gerade beeintr\u00e4chtige. Hinzu kam, dass die Vermeidung strategischer Verbindlichkeit dabei half, Zielkonflikte aus\u00adzuklammern. Ein Beispiel daf\u00fcr war die Positionie\u00adrung gegen\u00fcber Putschregimen, die seit 2021 die Sahel-Politik mitbestimmte. Sollte Berlin der franz\u00f6\u00adsischen Linie folgen, nach der die neuen Machthaber international zu isolieren waren? Oder sollte man im Gegenteil Kooperationsangebote an die Sahel-Regie\u00adrungen richten \u2013 auf die Gefahr hin, Friktionen mit Paris zu erzeugen? Dar\u00fcber gab es in der Bundes\u00adregierung und selbst innerhalb der Ressorts wenig Einigkeit, so dass auch das Ansinnen einer konkreten Strategie schwer umzusetzen war. Politische Vorga\u00adben wurden dem Vernehmen nach von den Leitungsebenen nicht formuliert. Das Bundeskanzleramt schaltete sich sporadisch in die Mali-Politik ein, \u00fcber\u00adlie\u00df deren Gestaltung aber \u00fcberwiegend \u00bbdem Spiel der Kr\u00e4fte zwischen den Ressorts\u00ab.<\/p>\n

Insgesamt ergibt sich daraus ein widerspr\u00fcchliches Bild deutscher Strategief\u00e4higkeit. In den Ressorts fanden sich durchaus Stimmen, die f\u00fcr eine ambitionierte strategische Orientierung eintraten. Doch auch wegen fehlender politischer Steuerung \u00fcberwogen Beharrungskr\u00e4fte, die am b\u00fcrokratischen Autopiloten festhielten, unter anderem deshalb, weil er unleug\u00adbare Vorz\u00fcge hat. Er gew\u00e4hrleistet maximale Flexibi\u00adlit\u00e4t in Anbetracht gro\u00dfer Unw\u00e4gbarkeiten und un\u00adgewisser Erfolgsaussichten, aber auch eine inter\u00administerielle Zusammenarbeit, bei der allzu gro\u00dfe Konflikte vermieden werden. Und schlie\u00dflich bedeu\u00adtete strategische Vagheit, dass Bundestag, Medien und\u00a0\u00d6ffentlichkeit das Handeln der Ressorts nicht an konkreten Zielen und Ergebnissen messen konnten.<\/p>\n

Utopie integrierter Ansatz?<\/p>\n

Dass ein integrierter Ansatz notwendig ist, bei dem zivile und milit\u00e4rische Instrumente ineinandergreifen, wird von allen Mitarbeiter:innen der Bundes\u00adregierung aus normativen wie funktionalen Gr\u00fcnden regelm\u00e4\u00dfig unterstrichen. Sosehr diese Idee also internalisiert ist, sosehr zeigt die Praxis aus Sicht zahlreicher Ressortvertreter:innen gro\u00dfe M\u00e4ngel bei der Umsetzung. Das hohe Ma\u00df wechselseitiger Ab\u00adstimmungs- und Beteiligungsprozesse bricht Ressort\u00adlogiken nur in Ausnahmef\u00e4llen auf. Dem steht ein Mangel an politischer Steuerung gegen\u00fcber, so dass weder die gro\u00dfen Linien noch deren Operationalisierung in Angriff genommen werden. In Mali hatte dies zur Folge, dass Krisenpolitik weitgehend reaktiv blieb oder, wie es ein deutscher Akteur formulierte, \u00bbes uns nie gelungen ist, auf die Welle, geschweige denn vor die Welle zu gelangen\u00ab. Die beharrliche Diskrepanz zwischen dem allgegenw\u00e4rtigen Postulat der Inte\u00adgration und der politischen Praxis d\u00fcrfte schwer auf\u00adzul\u00f6sen sein. Ein immer wieder gemachter Vorschlag lautet im Grunde, ressort\u00fcbergreifende Kooperation zu \u00bberzwingen\u00ab. Zwang bedeutet in diesem Kontext, die Zusammenarbeit zwischen den Ressorts durch bzw. im Rahmen gemeinsamer Institutionen \u2013 also Formate, Verfahren, Instrumente \u2013 zu forcieren.<\/p>\n

Ein naheliegendes Instrument w\u00e4ren hier L\u00e4nderstrategien. Dies setzt freilich einen Strategieprozess voraus, der mehr ist als eine b\u00fcrokratische Routine, bei der ein Ministerium einen Aufschlag macht, den andere Ressorts dann im Umlauf erg\u00e4nzen und von dem am Ende der kleinste gemeinsame Nenner bleibt. Wirkliche L\u00e4nderstrategien k\u00f6nnten einen sinnvollen Rahmen bieten, um zwischen den Ressorts ein ge\u00admeinsames Verst\u00e4ndnis von Annahmen, Zielen und geplantem Handeln herbeizuf\u00fchren. Dies sollte zu\u00admindest dort der Fall sein, wo ein Krisenland auf absehbare Zeit eine au\u00dfen- und sicherheitspolitische Priorit\u00e4t werden k\u00f6nnte. Mali stellt dabei gegen\u00fcber Afghanistan einen R\u00fcckschritt dar. F\u00fcr die Inter\u00advention am Hindukusch war relativ fr\u00fchzeitig, n\u00e4m\u00adlich 2003 und damit zwei Jahre nach Einsatzbeginn, immerhin ein Konzept, wenn auch keine L\u00e4nder\u00adstrategie erarbeitet worden. Der Bundestag sollte L\u00e4nderstrategien fortan ebenso einfordern wie kon\u00adkrete Lage- und Fortschrittsberichte, wie es sie zu Afghanistan zumindest zeitweise (n\u00e4mlich zwischen 2010 und 2014) gab.<\/p>\n

L\u00e4nderstrategien im Sinne eines verfassten Papiers haben allerdings \u00bbohnehin nur eine begrenzte Aus\u00adwirkung auf die politische Praxis\u00ab und werden von manchem Diplomaten als akademische \u00dcbung ab\u00adgetan. Klar ist: Strategien werden nicht handlungsleitend ohne Formate und Verfahren, mit denen sich die Umsetzung operationalisieren l\u00e4sst. Ein ambitionierter Schritt k\u00f6nnten ressortgemeinsame, mehr\u00adj\u00e4hrige L\u00e4nderbudgets sein, \u00fcber die weite Teile des deutschen Engagements in priorit\u00e4ren Krisenl\u00e4ndern finanziert werden m\u00fcssten. Ein solches L\u00e4nderbudget w\u00e4re nicht nur ein Finanzierungsmechanismus, son\u00addern auch ein institutionelles Korsett, um die Ressorts in eine gemeinsame strategische Planung zu dr\u00e4ngen. Als Orientierungspunkt k\u00f6nnte das Instrument der Ert\u00fcchtigung dienen, bei dem AA und BMVg zusam\u00admen planen. Gleichzeitig wurde in Mali deutlich, dass gemeinsam bewirtschaftete Instrumente nicht auto\u00admatisch zu ressortgemeinsamem Handeln f\u00fchren. Auch das 2020 eingef\u00fchrte Instrument \u00bbGemeinsame Analyse und abgestimmte Planung\u00ab (GAAP) bleibt in seiner Wirkung begrenzt, zumal es bislang nur zwi\u00adschen zwei Ressorts gilt, n\u00e4mlich AA und BMZ. Zumindest im Zeitraum 2021\u20132023 wurde f\u00fcr Mali keine GAAP durchgef\u00fchrt.<\/p>\n

Im Falle Malis wurde der Handlungsbedarf schon darin deutlich, dass beim Lagebild immer wieder divergierende Einsch\u00e4tzungen zwischen den Ressorts auftraten. Im BMVg wurde wiederholt der Optimismus der AA-Diplomaten beklagt, der als besch\u00f6nigend oder gar realit\u00e4tsfern kritisiert wurde. Die Abweichungen beim Lagebild beruhten nicht auf unterschiedlichen Informationen, sondern auf der Bewertung. Dies reflektierte in Teilen die ungleichen Zeit- und Zielhorizonte der Ministerien. Das BMVg legt wegen seines sicherheitspolitischen Fokus und knapp bemessener Mandate von Auslandseins\u00e4tzen naturgem\u00e4\u00df k\u00fcrzere Zeithorizonte bei der Lagebewertung an als AA und BMZ, die mittelfristige (AA) bzw. lange Linien (BMZ) betrachten. Die GAAP m\u00fcsste also zumindest auf das BMVg und gegebenenfalls noch weitere Ressorts ausgedehnt werden, je nach Land. Gleichzeitig wird eine erweiterte GAAP das Problem fehlender politischer Zielvorgaben nicht l\u00f6sen. Erst wenn diese von den Leitungsebenen festgelegt wer\u00adden, k\u00f6nnen sich die Arbeitsebenen an die Konzep\u00adtion einer ressortgemeinsamen Operationalisierung setzen.<\/p>\n

Es ist unstrittig, dass die Ressorts f\u00fcr Mali einen hohen Aufwand an Abstimmungs- und Mitzeichnungsprozessen betrieben haben. In Bamako selbst wurden Abstimmung und Planung im Rahmen eines institutionalisierten Formats (\u00bbNord-Runde\u00ab) praktiziert. Mit dem Posten eines AA-finanzierten zivilen Beraters in Gao (Civilian Advisor, CIVAD), der Bundes\u00adwehr-Kontingent und deutsche Botschaft beriet, wur\u00adde zudem eine Schnittstelle geschaffen, die von allen Beteiligten als innovatives und sinnvolles Instrument zur Operationalisierung des integrierten Ansatzes be\u00adschrieben wurde. Vor Ort konnte der CIVAD zu einem gemeinsamen Lagebild und der Steuerung des zivilen Engagements beitragen.<\/p>\n

Gleichzeitig zeigte diese Innovation aber auch die Grenzen der Integration auf. Manche deutschen Akteure der Entwicklungszusammenarbeit (EZ) in Mali f\u00fcrchteten etwa einen Autonomieverlust bzw. eine Vereinnahmung durch den CIVAD und eine zu gro\u00dfe N\u00e4he zum deutschen Milit\u00e4r. Zudem besteht ein offenkundiges Missverh\u00e4ltnis zwischen der von allen Seiten behaupteten N\u00fctzlichkeit des CIVAD als Scharnier des integrierten Ansatzes und der Tatsache, dass die Bundesregierung es bei einer einzigen CIVAD-Stelle in Gao belie\u00df. Gro\u00dfbritannien, die Niederlande und selbst Frankreich hatten mehr Personal mit \u00e4hn\u00adlichen Aufgabenprofilen in Gao. Phasenweise hatte London sogar drei CIVAD vor Ort. Hier spricht einiges daf\u00fcr, bei L\u00e4ndern mit einem vergleichbar hohen deutschen Engagement mehr Personal aus den je\u00adweiligen ministeriellen Zentralen zu entsenden und dieses mit mehr Entscheidungskompetenz zu ver\u00adsehen. Die Problematik der unzureichenden Personalausstattung an wichtigen Knotenpunkten trat auch bei der Ert\u00fcchtigung zutage.<\/p>\n

In Berlin gab es zwischen den Ressorts ebenfalls st\u00e4ndige Abstimmungsprozesse. Auf Entscheidungsebene war Mali zeitweilig Gegenstand der Staats\u00adsekret\u00e4rsrunde, die sich urspr\u00fcnglich nur Afghani\u00adstan gewidmet hatte. Nach dem Abzug von dort 2021 wurde dieser Kreis nur noch kurze Zeit als Mali-Runde fortgef\u00fchrt \u2013 ein Indiz daf\u00fcr, dass das Land trotz des gro\u00dfen Bundeswehr-Einsatzes keinen mit Afghanistan vergleichbaren Stellenwert einnahm.<\/p>\n

Sichtbarstes Format ressort\u00fcbergreifender Koope\u00adration und institutioneller Innovation war der mit Vertreter:innen von AA, BMVg und BMZ besetzte Arbeits\u00adstab Sahel (AS Sahel). Er wurde allerdings erst 2019 und damit zu einem sp\u00e4ten Zeitpunkt ins Leben ge\u00adrufen. Dies spiegelt den R\u00fcckstand wider, den die Konzeption der ressort\u00fcbergreifenden Strategiepapiere ab 2020 hatte. Der AS Sahel konnte die Erwartungen nur in begrenztem Ma\u00dfe erf\u00fcllen. Zwar steuerte er in der t\u00e4glichen Praxis Informationsaustausch und Abstimmungsprozesse auf der Arbeitsebene. Aber das von nahezu allen Gespr\u00e4chspartner:innen identifizierte Problem bestand darin, dass der AS keine poli\u00adtisch-strategische Funktion ausf\u00fcllen konnte, um die Mali-Politik ressort\u00fcbergreifend zu operationalisieren, sie durchzusetzen und bei Bedarf strategische Im\u00adpulse zu setzen.<\/p>\n

Die Gr\u00fcnde daf\u00fcr lassen sich dahingehend zusam\u00admenfassen, dass der AS nicht die n\u00f6tige Autorit\u00e4t und Zust\u00e4ndigkeit erhalten hatte. Aus Sicht von BMZ- und BMVg-Vertreter:innen war er keine ressortgemeinsame Institution, sondern ein \u00bbReferat\u00ab des AA. Inner\u00adhalb des AA wiederum war der Arbeitsstab nur eine Stimme unter vielen, aber nicht \u00bbprimus inter pares\u00ab. Dem AS Sahel fehlte das politische Gewicht, um ver\u00adbindliche Linien gegen\u00fcber oder unter Beteiligung anderer Arbeitseinheiten und Abteilungen zu formu\u00adlieren, die gleichfalls Einfluss auf die Mali-Politik f\u00fcr sich reklamierten (VN, EU & GSVP, Abteilung Stabili\u00adsierung). Kurzum: Der AS Sahel als Arbeitseinheit im w\u00f6rtlichen Sinne konnte den Mangel an politischer Steuerung nicht kompensieren. Auch nach seiner Gr\u00fcndung blieb die Mali-Politik, so die Sicht vieler Ressortvertreter:innen in Berlin und Bamako, poli\u00adtisch untersteuert.<\/p>\n

Daraus wird deutlich, dass die Strategie- und Koh\u00e4\u00adrenzproblematik nicht auf ihre ressort\u00fcbergreifende Dimension reduziert werden sollte. Auch die Koh\u00e4\u00adrenz innerhalb der einzelnen Ministerien kann nicht vorausgesetzt werden. Die inhaltlich-organisa\u00adtorische Spezialisierung und Ausdifferenzierung der Ministerialb\u00fcrokratien bedeutet, dass zahlreiche Arbeits\u00adeinheiten ein und desselben Ressorts einen Platz am Tisch einnehmen. So musste sich der Arbeitsstab Sahel AA-intern mit der Afrika-Abteilung, VN, GSVP und mehreren Referaten der Abteilung Stabilisierung abstimmen, die \u00fcber mehr politisches Gewicht in der hausinternen Hierarchie (VN, EU) bzw. \u00fcber mehr Ressourcen (Abteilung Stabilisierung) verf\u00fcgen. Inner\u00adhalb des BMVg ist die Komplexit\u00e4t kaum geringer (L\u00e4nderreferat, Ert\u00fcchtigung, Strategie und Einsatz, Mandatierung, GSVP). Die unterschiedlichen Zust\u00e4n\u00addigkeiten, Logiken und Ressourcen der Arbeitseinheiten innerhalb der H\u00e4user erschweren die Entwicklung und Operationalisierung von Strategie. Der AS Sahel etwa sollte die Sahel-Politik steuern, aber wie andere L\u00e4nderreferate hatte er keine eigenen Mittel, um diese Politik mit Ressourcen zu unterlegen. Dies ver\u00addeutlicht, dass die zunehmende Ausdifferenzierung von Institutionen und Instrumenten einen Preis hat, n\u00e4mlich eine gr\u00f6\u00dfere Komplexit\u00e4t von Abstimmung, Koordinierung und Steuerung, die erforderlich sind, um das Leitbild von Integration mit Substanz zu f\u00fcl\u00adlen. Je mehr Referate, Abteilungen und Ministerien beteiligt sind, desto mehr Abstimmungsaufwand muss betrieben werden, ohne dass dies notwendigerweise zu strategischen Linien f\u00fchrt. Vielmehr d\u00fcrfte in vielen F\u00e4llen der kleinste gemeinsame Nenner das Ergebnis sein.<\/p>\n

Ein Arbeitsstab wie der AS Sahel ist sinnvoll, wenn er mehr ist als ein weiterer Akteur im Abstimmungskonzert, also unter der Voraussetzung klarer ressort\u00ad\u00fcbergreifender Zust\u00e4ndigkeit. Da die Schaffung einer solchen Einheit eine Region oder ein Land zumindest zeitweilig als priorit\u00e4r ausweist, sollte dies auch mit einer hinreichenden personellen Ausstattung und einer hochrangigen Besetzung an der Spitze einhergehen. Nur so gewinnt der AS das n\u00f6tige Gewicht, um politische Steuerung innerhalb des Ausw\u00e4rtigen Amts und zwischen den Ressorts durchsetzen zu k\u00f6nnen. Dar\u00fcber hinaus sollten Arbeitsst\u00e4be nicht nur L\u00e4nder\u00adexpertise aus verschiedenen H\u00e4usern integrieren, son\u00addern auch Wissen aus den Fachreferaten, die f\u00fcr den Einsatz von Instrumenten und Mitteln zust\u00e4ndig sind.<\/p>\n

Ein weiteres Problem, das im Fall Mali sichtbar wurde, ist die Gefahr \u00fcberh\u00f6hter Erwartungen. Dem integrierten Ansatz wird im deutschen Diskurs eine Wirksamkeit zugeschrieben, die in jeder Hinsicht \u00fcberzogen ist. Er ist ein Leitbild. Selbst wenn es ge\u00adl\u00e4nge, ihn nahezu perfekt umzusetzen, w\u00fcrde er zumindest in einem Fl\u00e4chenstaat wie Mali nie \u00fcberall effektive Anwendung finden k\u00f6nnen. In Gao kam es rund um den Bundeswehr-Standort de facto zu einer Ballung deutscher Aktivit\u00e4ten, die zumindest teil\u00adweise verzahnt waren. Dies scheint aber nicht das Ergebnis einer strategischen Diskussion dar\u00fcber ge\u00adwesen zu sein, ob und zu welchem Zweck die Bun\u00addesregierung Gao und Umgebung priorisieren sollte und welche Konsequenzen dies haben k\u00f6nnte. Grund\u00ads\u00e4tzlich d\u00fcrfte es daher mit Blick auf die Wirksamkeit des integrierten Ansatzes sinnvoll sein, r\u00e4umliche Priorit\u00e4ten und damit auch Grenzen zu setzen, die gegen\u00fcber nationalen und internationalen Partnern kommuniziert werden m\u00fcssen. Insgesamt kommt man zu dem Schluss, dass Deutschland auf dem Weg zu einem integrierten, ressortkoh\u00e4renten Ansatz noch ein ganzes St\u00fcck Weg zur\u00fcckzulegen hat.<\/p>\n

Ert\u00fcchtigung: Viel\u00a0Luft\u00a0nach\u00a0oben<\/p>\n

Das Engagement im Bereich Ert\u00fcchtigung offenbart St\u00e4rken und Schw\u00e4chen des deutschen Krisenmanagements. Ein erheblicher Mittelansatz, eine beacht\u00adliche Instrumentenvielfalt und eine starke Orientierung am Bedarf von Partnerstaaten kontrastieren mit einer strategischen Ausrichtung, die verbesserungs\u00adf\u00e4hig ist. In Mali blieb unterbestimmt, was Deutschland mit der Ert\u00fcchtigung erreichen wollte, wie sie mit dem \u00fcbergeordneten deutschen Engagement ver\u00adbunden war und wie sich die einzelnen Ert\u00fcchtigungsprojekte in dieses Gesamtbild einf\u00fcgten. Besser gelingen m\u00fcsste es auch, Projekte aus der Ert\u00fcchtigungsinitiative der Bundesregierung (EIBReg) mit bila\u00adteralen Ma\u00dfnahmen der Ert\u00fcchtigung im weiteren Sinne und, wo vorhanden, mit GSVP-Missionen zu verkn\u00fcpfen. Positiv hervorzuheben ist, dass diese Ver\u00adkn\u00fcpfung immerhin \u2013 wenn auch erst ab 2021 und damit zu einem sp\u00e4ten Zeitpunkt \u2013 geplant und teil\u00adweise ins Werk gesetzt wurde.<\/p>\n

Ma\u00dfnahmen zur Bef\u00e4higung von Sicherheits- und Streitkr\u00e4ften sind international wie national eine Wachstumsbranche. Sicherheitspolitische Hilfe zur Selbsthilfe lautet das Schlagwort. Nahezu alle GSVP-Missionen der EU seit 2006 hatten Ert\u00fcchtigung zum Ziel, darunter gleich zwei in Mali (EUTM Mali, EUCAP Sahel Mali). Deutschland hat 2016 mit der EIBReg ein eigenes Instrument geschaffen, um \u00bbden Sicherheitssektor der Partnerl\u00e4nder nachhaltig [zu] unter\u00adst\u00fctzen und so auch Deutschland und Europa siche\u00adrer [zu] machen\u00ab. Neben Beratung, Ausbildung, Aus\u00adstattung und Infrastrukturma\u00dfnahmen stehen Aus\u00adr\u00fcstungshilfen im Mittelpunkt, die im Gegensatz zur traditionellen Ausstattungshilfe auch R\u00fcstungsg\u00fcter umfassen k\u00f6nnen. Mit Ma\u00dfnahmen zugunsten von Milit\u00e4r und zivilen Sicherheitskr\u00e4ften folgt die EIBReg ausdr\u00fccklich dem Leitbild der integrierten Sicherheit, nach dem Akteure, Mittel und Instrumente zusammenwirken sollen. Institutionell abgebildet wird dies durch die gemeinsame EIBReg-Zust\u00e4ndigkeit von AA und BMVg, die sich bei Projektvorhaben abstimmen und gemeinsam Budgetverantwortung tragen.<\/p>\n

Deutschland f\u00fchrte in Mali auf dem Feld der Er\u00adt\u00fcchtigung bei weitem nicht nur EIBReg-Projekte durch. Abgesehen von der Beteiligung an EUTM und \u2013 deutlich geringer \u2013 EUCAP Sahel Mali implementierte Berlin neben den eigentlichen EIBReg-Vorhaben weitere sicherheits- und verteidigungspolitische Ma\u00df\u00adnahmen. Am weitesten zur\u00fcck reicht die Bundeswehr-Beratergruppe, die gem\u00e4\u00df dem bundesdeutschen Ausstattungshilfeprogramm (AHP) schon seit den 1970er Jahren in Bamako Kapazit\u00e4tsaufbau im Bereich Logistik versucht. Im Rahmen dieses Pro\u00adgramms waren im relevanten Zeitraum 2013\u20132023 f\u00fcnf Bundeswehr-Angeh\u00f6rige vor Ort. Zur Bef\u00e4higung der malischen Armee sollte au\u00dferdem ein umfang\u00adreiches Ausbildungs- und Weiterbildungsangebot bei\u00adtragen. 2021 umfasste es mehr als 30 Pl\u00e4tze f\u00fcr mali\u00adsche Offiziere, die in Deutschland an kurzen oder mehrmonatigen bis mehrj\u00e4hrigen Offizierslehrg\u00e4ngen, Fachausbildungen und Studieng\u00e4ngen teilnahmen. Au\u00dferdem wurde 2016 ein deutscher Offizier als Berater an die regionale \u00c9cole de Maintien de la Paix (EMP) in Bamako entsandt, der sp\u00e4ter im mali\u00adschen Verteidigungsministerium angesiedelt wurde.<\/p>\n

Einen \u00f6ffentlich zug\u00e4nglichen \u00dcberblick \u00fcber Zahl und Umfang der EIBReg-Projekte gibt es nicht. Seit 2016 summiert sich das Engagement zu einem weit\u00adgefassten Spektrum \u00fcberwiegend milit\u00e4rischer Pro\u00adjekte (ca. 80\u00a0Prozent der Ausgaben). Dieses reicht von Ma\u00dfnahmen zur St\u00e4rkung der biologischen Gefahren\u00adabwehr (im Rahmen der Regionalorganisation G5 Sahel), Grenzmanagement und -sicherung sowie der pers\u00f6nlichen Ausstattung von Soldaten (Stiefel, Helme, Schutzwesten) \u00fcber die Unterst\u00fctzung der Milit\u00e4rjustiz bis hin zum Bau von Munitionsbunkern sowie Lagersicherheit und -verwaltung im Bereich Kleinwaffen- und Munitionskontrolle. Den finan\u00adziell gr\u00f6\u00dften Anteil hatte die Finanzierung und Be\u00adreitstellung von mindestens 40 gepanzerten Casspir- bzw. Puma-Truppentransportern aus s\u00fcdafrikanischer Herstellung, die der malischen Armee \u00fcbergeben wurden. Der St\u00fcckpreis f\u00fcr diese Fahrzeuge lag im mittleren sechsstelligen Euro-Bereich.<\/p>\n

\u00dcber die Wirksamkeit und Erfolge einzelner Pro\u00adjekte lassen sich nur begrenzte Aussagen treffen, zu\u00admal die Intransparenz der Bundesregierung Einblicke erschwert. Das deutsche Engagement wurde bislang lediglich punktuell evaluiert, und die Ergebnisse sind \u00f6ffentlich nicht zug\u00e4nglich. Aus Gespr\u00e4chen ergibt sich je nach Vorhaben ein gemischtes Bild beim Er\u00adreichen von Projektzielen. Fest steht, dass Deutschland in Mali einen erheblichen Ansatz und Aufwuchs an Mitteln realisiert hat \u2013 an Quantit\u00e4t hat es sicher\u00adlich nicht gefehlt. Das EIBReg-Volumen f\u00fcr Mali er\u00adreichte 2021 und 2022 ca. 30 Millionen Euro pro Jahr. Das entsprach 13\u00a0Prozent des deutschen Er\u00adt\u00fcchti\u00adgungshaushalts (der bei 225 Millionen Euro liegt, ohne Ukraine). Wahrscheinlich war Deutschland in den letzten Jahren der mit Abstand wichtigste Partner Malis im Bereich der Ert\u00fcchtigung.<\/p>\n

Bei der Ert\u00fcchtigung verh\u00e4lt es sich wie mit anderen Handlungsfeldern, etwa der Stabilisierung. Ein umf\u00e4ngliches und vielf\u00e4ltiges Engagement kann eine St\u00e4rke sein. Die Herausforderungen bleiben Koh\u00e4renz und strategische Orientierung. Ein einzelnes Projekt kann sehr erfolgreich sein, ohne zu \u00fcbergeordneten strategischen Zielen beizutragen oder auch nur koh\u00e4\u00adrent mit dem Gesamtansatz zu sein. So ist beispielsweise nicht auszuschlie\u00dfen, dass Kurse zur Lagerung und Nachweisf\u00fchrung von Munition den malischen Streitkr\u00e4ften weitergeholfen haben. Ob und auf wel\u00adche Weise es einen \u00bbwesentlichen Beitrag f\u00fcr den Friedensprozess und zur Stabilisierung des Landes\u00ab bedeutete, ist zumindest nicht offensichtlich. Um dies zu beurteilen, m\u00fcssten die genauen Ziele, Wirkungsannahmen und Ergebnisse zug\u00e4nglich sein.<\/p>\n

Ressortdenken, Distributions- und Projektlogiken wurden in Mali nicht\u00a0gen\u00fcgend aufgebrochen.<\/p>\n

Hier wird eine Problematik deutlich, die den Ge\u00adsamtansatz deutscher Krisenpolitik in Mali gekennzeichnet hat, n\u00e4mlich die L\u00fccke zwischen allgemein gefassten Oberzielen (Stabilit\u00e4t, Frieden) auf der einen Seite und einzelnen Ma\u00dfnahmen auf der anderen. Zwar kann man argumentieren, dass Ert\u00fcchtigungsprojekte in irgendeiner Weise zur Bef\u00e4higung der malischen Sicherheitskr\u00e4fte beitragen. Aber ein wir\u00adkungsorientierter und vor allem strategischer Ansatz l\u00e4sst sich den Einzelma\u00dfnahmen oder deren Gesamt\u00adheit damit nicht zwingend entnehmen. Es bed\u00fcrfte einer Theorie des Wandels, die Annahmen, Ma\u00dfnah\u00admen und Ressourcen in einen plausiblen Wirkungszusammenhang setzt und auf die zu erreichenden Ziele hin ausrichtet.<\/p>\n

Dass hier Nachholbedarf besteht, wird auch von manchen Ressortvertreter:innen zugestanden. Sie r\u00e4umen nicht nur die unzureichende strategische Ausrichtung der Ert\u00fcchtigung ein, sondern auch einen \u00dcberhang an Projektlogiken. B\u00fcrokratische Rationalit\u00e4ten sorgen daf\u00fcr, dass die jeweiligen Zyk\u00adlen eines Projekts (Beginn, Durchf\u00fchrung, Abwicklung), Mittelabfluss und Durchf\u00fchrbarkeit im Vorder\u00adgrund stehen, nicht immer jedoch strategische Ziele und Wirksamkeit. Diesen Problemen sollte die Er\u00adt\u00fcchtigung angesichts einer gemeinsamen Verantwor\u00adtung von AA und BMVg eigentlich entkommen. Indes blieben die Effekte des Instruments hinter dem hohen Anspruch zur\u00fcck, zu einer gemeinsamen strategischen Konzeption und Operationalisierung zu gelan\u00adgen. Zumindest im Fall Mali war die EIBReg weniger ein wirklich ressortgemeinsames Instrument, sondern eher ein Finanzierungstopf, den man, mit den Wor\u00adten eines Ressortvertreters, \u00bbaus zwei Rich\u00adtungen lee\u00adren kann\u00ab.<\/p>\n

Sicherlich verhindern Abstimmungsroutinen Dup\u00adlikationen, aber letztlich scheinen die H\u00e4user \u00bbihre\u00ab Projekte in erster Linie als eigenst\u00e4ndige Vorhaben zu betrachten, die eher nebeneinander laufen als mit\u00adeinander verschr\u00e4nkt werden. Deutlich wird das bei den j\u00e4hrlich zur Diskussion stehenden Vorhaben, die dem Vernehmen nach eher lose Projektlisten sind, als dass sie einer Logik folgen w\u00fcrden, bei der einzelne Ma\u00dfnahmen ineinandergreifen und auf strategische Ziele einzahlen. Da die Verkn\u00fcpfung der Projekte untereinander nicht klar hervortritt, gilt dieser Be\u00adfund vermutlich nicht allein f\u00fcr die Einzelma\u00dfnahmen. In Mali f\u00fchrten die faktisch fortbestehende Ressorttrennung sowie ein Mangel an strategischer Planung und Steuerung dazu, dass thematisch be\u00adnachbarte Ert\u00fcchtigungsprojekte \u00bbnichts miteinander zu tun hatten\u00ab und \u2013 schlimmer noch \u2013 in mindes\u00adtens einem Fall nichts voneinander wussten.<\/p>\n

Ressortdenken, Distributions- und Projektlogiken wurden also nicht gen\u00fcgend aufgebrochen. Der integrierte, ressort\u00fcbergreifende Ansatz blieb damit hinter seinem politischen Anspruch zur\u00fcck. Die Probleme blieben auch den malischen Partnern nicht verborgen, die fehlende Transparenz sowie widerspr\u00fcchliche Ziele und Vereinbarungen auf deutscher Seite feststellten. Dies schadete der politischen Glaubw\u00fcrdigkeit des deutschen Auftritts und Ange\u00adbots.<\/p>\n

Das Erfordernis einer koh\u00e4renten und strategischen Verkn\u00fcpfung der EIBReg-Projekte untereinander sollte weitergedacht werden, denn Ert\u00fcchtigung ersch\u00f6pfte sich wie erw\u00e4hnt nicht in der EIBReg. Der Einsatz multipler Instrumente (EIBReg, Ausstattungshilfe, Beteiligung an GSVP-Missionen) und der be\u00adtr\u00e4chtliche deutsche Mitteleinsatz sind nur dann ein Pfund, wenn Ma\u00dfnahmen st\u00e4rker in strategischen und operativen Zusammenh\u00e4ngen geplant werden. Hier sollte an geeigneter Stelle politische Steuerung \u00bbvon oben\u00ab die starken Projektlogiken und Pfadabh\u00e4ngigkeiten durchbrechen, sofern dies nicht \u00bbvon unten\u00ab initiiert wird. Als Auswahlkriterium f\u00fcr bilate\u00adrale Ma\u00dfnahmen w\u00e4re zu erw\u00e4gen, dass sie zumindest partiell miteinander verschr\u00e4nkt werden, falls vorhanden auch mit GSVP-Missionen. Immerhin wur\u00adden entsprechende Ans\u00e4tze in Mali \u2013 wenn auch sp\u00e4t \u2013 entwickelt, etwa indem die Ausbildung zum F\u00fchren der EIBReg-finanzierten Truppentransporter teilweise durch EUTM erfolgte.<\/p>\n

Vernetzung und Synchronisierung sind nicht nur mit Blick auf Effektivit\u00e4t, Effizienz und Nachhaltigkeit deutscher Ert\u00fcchtigung wichtig. Sie sind ebenso vonn\u00f6ten, um die lokale Eigenverantwortung zu bef\u00f6rdern. Wenn schon allein Deutschland mit einer Vielzahl von Instrumenten und Angeboten in Erschei\u00adnung trat, kann es nicht verwundern, dass die mali\u00adsche Regierung schnell damit \u00fcberfordert war, zahl\u00adreiche weitere internationale Unterst\u00fctzer zu koordi\u00adnieren und zu steuern, also der lokalen Eigenverant\u00adwortung nachzukommen, wie sie von deutscher und anderer Seite eingefordert wurde. Ein Beispiel: Im Jahr 2017 implementierten externe Partner nicht weniger als 70 Projekte zur Unterst\u00fctzung des Sicher\u00adheitssektors (Justiz, Verteidigung und innere Sicher\u00adheit), die untereinander weitgehend unverbunden waren. Es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, dass f\u00fcr dieses blo\u00dfe Sachstandswissen eigens eine Studie in Auftrag gegeben werden musste \u2013 sie sollte nach\u00advollziehen, welche Geber in welchen Bereichen der Ert\u00fcchtigung aktiv waren. Ein weiteres Beispiel f\u00fcr die internationale Ert\u00fcchtigungsflut war die EU, die sich mit zwei separaten Missionen (EUCAP Sahel Mali, EUTM Mali), mehreren millionenschweren Gro\u00df\u00adprojekten (darunter PARSEC, GAR-SI Sahel) und einer Vielzahl weiterer Vorhaben engagierte, mit ungewissem Erfolg f\u00fcr das Ziel strategischer Koh\u00e4renz. Der immer wieder betonte integrierte Ansatz wurde teilweise zum Selbstzweck \u2013 und Mali zu dessen \u00bbLabor\u00ab. Das undurchschaubare Dickicht von deut\u00adschen und anderen internationalen Partnern und deren Aktivit\u00e4ten \u2013 keineswegs nur im Bereich der Ert\u00fcchtigung \u2013 beeintr\u00e4chtigt nicht nur Effektivit\u00e4t und Effizienz, es ist auch politisch problematisch. Auf Seiten der Regierung in Bamako f\u00fchrte es zum Ein\u00addruck von Bevormundung und zur Sorge vor \u00bbKon\u00adtrollverlust\u00ab.<\/p>\n

Eine weitere Lehre aus Mali ist, dass gekl\u00e4rt werden muss, in welchem Verh\u00e4ltnis der theoretisch-kon\u00adzeptionelle Rahmen von Ert\u00fcchtigung zum Thema Sicherheitssektorreform (SSR) steht. Nach \u00fcberwiegendem Verst\u00e4ndnis soll Ert\u00fcchtigung mehr leisten als die blo\u00dfe St\u00e4rkung von Partnerkapazit\u00e4ten. In\u00addes scheint in der Praxis aller internationalen Partner \u2013 auch Deutschlands \u2013 der Fokus auf operativem Kapazit\u00e4tsaufbau zu liegen und die Governance-Dimension des Sicherheitssektors nur eine nachrangige Rolle zu spielen. Diese Einsch\u00e4tzung wird auch von deutschen Akteuren geteilt. Doch selbst wenn es gelungen w\u00e4re, in Mali einen perfekten milit\u00e4rischen Apparat aufzubauen, h\u00e4tte dies mittelfristig nicht die grundlegenden Schwierigkeiten des Sicherheitssektors gel\u00f6st, der nicht isoliert vom Rest des politischen Systems betrachtet werden kann. Ein Problem war, dass die Governance-Dimension bei wichtigen mali\u00adschen Akteuren auf wenig bis kein Interesse stie\u00df \u2013 nicht bei Regierungseliten, weil die politische \u00d6ko\u00adnomie des Machterhalts einer tats\u00e4chlichen SSR ent\u00adgegenstand, und nicht bei Offizieren, weil f\u00fcr sie operative F\u00e4higkeiten und Kapazit\u00e4ten priorit\u00e4r waren. Das Werben internationaler Akteure f\u00fcr Re\u00adformen prallte an der harten Realit\u00e4t ab. Mit ganz wenigen Ausnahmen, darunter Milit\u00e4rjustiz, schien auf deutscher Seite die Schlussfolgerung zu lauten, erst gar keine Reformambitionen zu vertreten, son\u00addern Ert\u00fcchtigung im Wesentlichen als Kapazit\u00e4tsaufbau zu begreifen, der entweder einen tats\u00e4chlichen Bedarf deckte (etwa bei den Casspir-Fahrzeugen) oder zumindest politisch unbedenklich war (so die Kleinwaffenkontrolle).<\/p>\n

Befunde aus Mali und anderen L\u00e4ndern zeigen aber, dass Ert\u00fcchtigung ohne Governance-Reformen weder effektiv noch nachhaltig ist. Die wohlfeile Ank\u00fcndigung, k\u00fcnftig die Zivilgesellschaft st\u00e4rker einbeziehen zu wollen, stellt noch keinen Ansatz dar. Den unbequemen und zweifellos schwierigen Fragen zum Verh\u00e4ltnis zwischen milit\u00e4rischem Kapa\u00adzit\u00e4tsaufbau und politischen Reformen wird sich die EIBReg in Zukunft noch st\u00e4rker stellen m\u00fcssen, um nachhaltige Wirkung erzielen zu k\u00f6nnen. Gleich\u00adzeitig werden Reformfragen einen schweren Stand haben, wenn Regierungsvertreter der Ert\u00fcchtigung zunehmend die Funktion des politischen T\u00fcr\u00f6ffners zuschreiben und \u00bbPragmatismus\u00ab im Umgang mit afrikanischen Regierungen anmahnen, um im inter\u00adnationalen strategischen Wettbewerb bestehen zu k\u00f6nnen.<\/p>\n

Aus der Ert\u00fcchtigung in Mali lassen sich vier Leh\u00adren ziehen. Erstens ist die ressortgemeinsame Bewirt\u00adschaftung von Ert\u00fcchtigung verbesserungsf\u00e4hig, will man von blo\u00dfen Abstimmungsprozessen zu einer weitaus ambitionierteren gemeinsamen Strategie-Planung kommen. Die EIBReg ist l\u00e4ngst kein Nischen\u00adinstrument mehr (siehe Ukraine) und verdient auch von Seiten des Bundestags mehr Aufmerksamkeit, damit der Anspruch ressortgemeinsamen und wirk\u00adsamen Handelns eingel\u00f6st werden kann. Nachvollziehbare strategische Ziele, plausible Wirkungsketten und generell mehr Transparenz sind vonn\u00f6ten. Auf diese Weise sind noch keine Erfolge garantiert, aber zumindest Voraussetzungen daf\u00fcr geschaffen, dass \u00bbProjekte zu L\u00f6sungen werden k\u00f6nnen\u00ab.<\/p>\n

Eine zweite Herausforderung f\u00fcr strategisches Handeln sind Pfadabh\u00e4ngigkeiten und Projektlogiken. Diese treten auf, wenn Budgets und Haushaltsmittel betr\u00e4chtlich sind, die Personalkapazit\u00e4ten (insbesondere vor Ort) hingegen niedrig und die Gelder j\u00e4hrlich vergeben werden m\u00fcssen. Folge ist ein Handlungsdruck, vorhandene Mittel zu verausgaben. Die so in Gang gesetzte Spirale an Aktivit\u00e4ten steht in einem Missverh\u00e4ltnis zu der Sensibilit\u00e4t des Handlungs\u00adfeldes, der Komplexit\u00e4t des Kontexts und den be\u00adgrenzten Kapazit\u00e4ten der Partner wie auch der deut\u00adschen Akteure vor Ort. Das problematische Ergebnis ist, dass kurzfristige Projektlogiken Vorrang erhalten und die Frage nach der Sinnhaftigkeit von Ma\u00dfnahmen in den Hintergrund dr\u00e4ngen.<\/p>\n

Drittens sollten bei einem politisch so riskanten Instrument wie Ert\u00fcchtigung und einem so hohen Mittelansatz wie im Fall Mali die deutschen Personalkapazit\u00e4ten im Partnerland erh\u00f6ht werden. Ein Gro\u00df\u00adteil der milit\u00e4rischen EIBReg-Projekte lastete auf den Schultern eines einzigen Milit\u00e4rberaters. Dies galt auch dann noch, als der Mittelaufwuchs l\u00e4ngst zwei\u00adstellige Millionenbetr\u00e4ge erreicht hatte. Unangemessen war die Schieflage zwischen Personal und Projekt\u00admitteln nicht zuletzt wegen der anspruchsvollen Auf\u00adgaben, die bew\u00e4ltigt werden mussten. Dazu z\u00e4hlten die Identifikation lokaler Bedarfe, Aushandlungs\u00adprozesse mit Partnern und Berliner Zentrale sowie das Management der Projektabl\u00e4ufe. Hinzu kamen un\u00aderl\u00e4ssliche Aufgaben, die in Mali nur unzureichend wahrgenommen werden konnten, namentlich ein enges Monitoring von Projektergebnissen sowie ihren Folgen und Wirkungen. Die politischen Risiken von Ert\u00fcchtigung und die Erfassung von Wirkungen er\u00adfordern ad\u00e4quate Personalressourcen vor Ort, die Steuerung und Analyse leisten sowie Berichts- und Sorgfaltspflichten erf\u00fcllen k\u00f6nnen.<\/p>\n

Viertens verlangt die Sensibilit\u00e4t von Ert\u00fcchtigung auch eine sehr viel genauere Beobachtung lokaler Dynamiken und \u2013 darauf aufbauend \u2013 politische Planspiele, die denkbare Br\u00fcche wie die Putsche in Mali antizipieren und einen Anhalt bieten, welche Reaktionen und Konsequenzen sie von deutscher Seite haben sollten. Vom Umsturz im August 2020 wurde Berlin (wie Paris) \u00fcberrascht. Es gab zun\u00e4chst keinen Plan daf\u00fcr, welche kurz- und mittelfristigen Folgen der Putsch f\u00fcr die Kooperation mit dem mali\u00adschen Milit\u00e4r haben sollte. Die Notwendigkeit, m\u00f6g\u00adliche nachteilige Entwicklungen in die politische Planung einzubeziehen, betrifft freilich nicht nur die Ert\u00fcchtigung, sondern Deutschlands Krisenpolitik als Ganzes.<\/p>\n

Die MINUSMA-Beteiligung: Teilerfolg im Misserfolg<\/p>\n

MINUSMA bedeutete die erste substantielle Beteiligung Deutschlands an einer VN-Friedensmission seit Somalia (1993\/94) und Bosnien (1995). Sie war \u2013 zu\u00a0Recht oder zu Unrecht \u2013 auch der sichtbarste Ausdruck deutschen Engagements in Mali, weil der Einsatz der Bundeswehr, wie eigentlich immer, die Aufmerksamkeit f\u00fcr alle anderen Formen deutschen Handelns drastisch minimierte.<\/p>\n

Lehren aus der MINUSMA-Beteiligung lassen sich schwerlich ziehen, ohne die Mission selbst zu be\u00adtrachten. Wie vergleichbare VN-Stabilisierungsmissio\u00adnen sah sich auch jene in Mali gro\u00dfen Herausforderungen gegen\u00fcber. Dazu geh\u00f6rten Friedenssicherung bzw. Stabilisierung ohne Friedensabkommen; der Wandel von Konfliktformen, der eine traditionelle Beilegung erschwert; ein Umfeld, in dem Blauhelme selbst Zielscheibe von Konfliktparteien wurden; und schlie\u00dflich Auseinandersetzungen zwischen den Mit\u00adgliedern des VN-Sicherheitsrats, wie sie Autorit\u00e4t und Legitimit\u00e4t einer solchen Mission gegen\u00fcber Gastl\u00e4n\u00addern und Konfliktparteien fatal schw\u00e4chen. Es gibt be\u00adgr\u00fcndete Zweifel, ob VN-Missionen mit tradierten Pr\u00e4missen und Ans\u00e4tzen in einem Kontext wie Mali viel bewirken k\u00f6nnen. Gleichzeitig hat es ein nicht lernf\u00e4higer Sicherheitsrat vers\u00e4umt, MINUSMA an die schwierigen Rahmenbedingungen anzupassen.<\/p>\n

Gemessen an ihrem Ziel ist MINUSMA politisch gescheitert, weil sie keinen entscheidenden Beitrag zur Konfliktl\u00f6sung in Mali leisten konnte. Die in ihrem Mandat niedergelegte strategische Priorit\u00e4t, das malische Friedensabkommen von 2015 umzusetzen, hat sie verfehlt. Allerdings \u2013 und das wird oft \u00fcber\u00adsehen \u2013 hat sie dieses Abkommen zumindest vor dem vorzeitigen Scheitern bewahrt. Es zerbrach erst, nachdem die Mission das Land verlassen hatte.<\/p>\n

Auf der Habenseite stehen weitere Teilertr\u00e4ge. MINUSMA hat indirekt dazu beigetragen, dass die Ge\u00adwalt in den l\u00e4ndlichen Gebieten nicht die gr\u00f6\u00dferen urbanen Zentren erreichte. Sie hat die Lieferung humanit\u00e4rer Hilfe erleichtert und geholfen, Zivilisten zu sch\u00fctzen, allerdings nur in einem kleinen Teil Malis. Sie wurde darin beeintr\u00e4chtigt durch Blockaden der Regierung in Bamako, mangelnde F\u00e4higkeiten und geringe Mobilit\u00e4t sowie ein feindliches Um\u00adfeld. Anstatt ihre Ressourcen zur Umsetzung des Man\u00addats nutzen zu k\u00f6nnen, musste die Mission 60 bis 70\u00a0Prozent davon in den Selbstschutz \u2013 Camps und Konvois betreffend \u2013 investieren. Sie tat dies, um die eigenen Opferzahlen zu senken und so die Unterst\u00fctzung truppenstellender L\u00e4nder nicht zu verlieren. Umgekehrt war der malische R\u00fcckhalt f\u00fcr die Mission von Anfang an gering. Regierung und Bev\u00f6lkerung erwarteten einen milit\u00e4rischen Partner, der bewaffnete Gruppen bek\u00e4mpfen w\u00fcrde, und dieses \u00bbMissverst\u00e4ndnis\u00ab wurde nie aufgel\u00f6st. Es hat sogar Ger\u00fcchten Vorschub geleistet, die Mission unterst\u00fctze stattdessen die \u00bbTerroristen\u00ab. Nur in dem kleinen Teil Malis, in dem MINUSMA qua Pr\u00e4senz \u2013 wie in Gao-Stadt \u2013 die Sicherheit vor Ort verbesserte und wirtschaftliche Impulse setzte, war lokaler R\u00fcckhalt vorhanden.<\/p>\n

Welche Lehren kann die deutsche Seite aus dem Einsatz ziehen? Au\u00dfenpolitisch wird man res\u00fcmieren k\u00f6nnen, dass Deutschland seine Ziele erreicht hat. Durch seine Beteiligung punktete Berlin sowohl b\u00fcndnispolitisch gegen\u00fcber Frankreich als auch VN-politisch. Letzteres geschah erstens, um sich kurz- und langfristig zugunsten eines deutschen Sitzes im Sicherheitsrat zu profilieren, und zweitens, um die schw\u00e4chelnden VN als multilaterale Institution zu st\u00e4rken. Afrikapolitisch war der Beitrag ebenfalls relevant, denn er bedeutete eine Lastenteilung mit den afrikanischen Staaten, die als betroffene Nach\u00adbarn und wichtigste MINUSMA-Truppensteller (mit einem Anteil von rund zwei Dritteln) die Hauptlast der Mali-Krise und der Risiken bei dieser Mission trugen. Qualit\u00e4t und Dauer des deutschen Engagements waren zudem ein Alleinstellungsmerkmal, das au\u00dfenpolitisches Ansehen generierte.<\/p>\n

Graphik 2<\/p>\n

\"Graphik<\/a><\/p>\n

Auf politisch-strategischer Ebene spiegelte die MINUSMA-Beteiligung \u2013 wenig \u00fcberraschend \u2013 die St\u00e4rken und Schw\u00e4chen des deutschen Gesamtansatzes wider. Der eigentliche, Mali-ferne Zweck stand in einem unklaren Verh\u00e4ltnis zu den Zielen im Land selbst. Zwar wurde der krisennahe Diskurs im Laufe der Intervention zunehmend mit Handeln unterlegt, aber diese Verschiebung wurde unzureichend be\u00adgr\u00fcndet und konkretisiert. Jenseits abstrakter Allge\u00admeinpl\u00e4tze fehlte eine \u00fcbergeordnete strategische Erz\u00e4hlung, die schl\u00fcssig das Warum und Wie der deutschen MINUSMA-Beteiligung vermittelt h\u00e4tte. Greifbar wurde dies darin, dass bei vielen Bundeswehr-Angeh\u00f6rigen eine Unsicherheit \u00fcber Ziel und Zweck ihres Einsatzes bestand, obwohl das Aufgabenspektrum pr\u00e4zise umschrieben war. Hier mangelte es vor allem an politischer Einbettung, das hei\u00dft einer Antwort darauf, wie MINUSMA zur Stabilit\u00e4t beitra\u00adgen konnte und welchen Anteil daran wiederum die\u00a0Bundeswehr als ein Zahnrad im Getriebe haben sollte.<\/p>\n

Zu dieser Unsicherheit hat wesentlich beigetragen, dass Regierungsvertreter:innen die politische Sinn\u00adgebung des Einsatzes immer wieder aus Zielen ab\u00adleiteten, die vor Ort in keinem direkten Zusammenhang mit MINUSMA und auch nicht den Aufgaben der Bundeswehr standen. Migrationsabwehr und Terrorismusbek\u00e4mpfung waren ausdr\u00fccklich nicht vom MINUSMA-Mandat gedeckt. Auf taktischer Ebene wurden der Bundeswehr durch die nationalen Einsatzregeln ohnehin enge Grenzen gesetzt. So war robustes Vorgehen nur zur Selbstverteidigung m\u00f6g\u00adlich, nicht jedoch um etwa mutma\u00dfliche Angeh\u00f6rige jihadistischer Gruppen zu kontrollieren oder gar an\u00adzugreifen. \u00c4hnliche Inkoh\u00e4renzen zwischen prokla\u00admierten Zielen und den tats\u00e4chlichen Aufgaben soll\u00adten k\u00fcnftig vermieden werden. Ein glaubw\u00fcrdiges Narrativ muss allen involvierten deutschen Akteuren \u2013 einschlie\u00dflich Soldaten und Bundestagsabgeordneten \u2013 Klarheit dar\u00fcber verschaffen, warum Deutschland sich an einer Mission beteiligt und welche Ziele dabei erreicht werden sollen (und k\u00f6nnen).<\/p>\n

Eine weitere Lehre betrifft die Frage der Exit-Strate\u00adgie. Zum Zeitpunkt des Einstiegs 2013 war nicht ab\u00adsehbar, dass Mali einmal der gr\u00f6\u00dfte Auslandseinsatz der Bundeswehr werden w\u00fcrde, der er dann ab 2017 war. Ebenso wenig war seine Dauer vorhersehbar, denn dazu hatte die Bundesregierung belastbare Aus\u00adsagen vermieden.<\/p>\n

Auch wenn regelm\u00e4\u00dfig das Ideal einer vorab fest\u00adgelegten Exit-Strategie beschworen wird, d\u00fcrfte eine\u00a0solche bei multinationalen Auslandseins\u00e4tzen Wunschdenken bleiben. Berlin hat wenig Einfluss auf\u00a0Variablen wie die Entwicklungen im Konfliktland oder die Entscheidungen internationaler Partner. Multinationale Konstellationen schaffen einen Rah\u00admen f\u00fcr Krisenmanagement, aber sie generieren zu\u00adgleich Abh\u00e4ngigkeiten. F\u00fcr Berlin war es politisch ausschlaggebend, dass sich auch andere europ\u00e4ische Staaten in MINUSMA engagierten. Umgekehrt moti\u00advierte erst die deutsche Beteiligung kleinere europ\u00e4ische Staaten dazu, Truppen f\u00fcr die Mission zu stellen. F\u00fcr sie fungierte Deutschland teilweise als \u00bbAnlehn\u00adnation\u00ab. Soldaten unter anderem aus Belgien, Estland, Irland und den Niederlanden waren in das deutsche Kontingent integriert und profitierten von Camp-Sicherheit, Logistik und Sanit\u00e4tswesen. Daraus er\u00adwuchs deutsche Verantwortung gegen\u00fcber diesen Partnern. Interdependenzen entstanden zudem aus der Art der deutschen Beitr\u00e4ge. Von Berlin wurden rare Hochwertf\u00e4higkeiten eingebracht, f\u00fcr die sich von VN-Seite nicht ohne weiteres ad\u00e4quater Ersatz bei anderen Mitgliedstaaten finden lie\u00df. Mit Blick auf ihre internationale Verantwortung und Zuverl\u00e4ssigkeit konnte die Bundesregierung hier nicht v\u00f6llig selbstbestimmt (Teil-)Abzugspl\u00e4ne konzipieren.<\/p>\n

Sinnvoll w\u00e4re, beim Einstieg in eine Mission ein prinzipiell mehrj\u00e4hriges, aber zeitlich begrenztes Engagement in Aussicht zu stellen.<\/p>\n

Auch innen-, au\u00dfen- und sicherheitspolitische Abw\u00e4gungen erschwerten eine durchdachte Exit-Strate\u00adgie. Dazu z\u00e4hlten Aushandlungsprozesse zwi\u00adschen den Parteien der Regierungskoalition ebenso wie zwischen Au\u00dfen- und Verteidigungsressort. Be\u00adsonders sichtbar wurde dies nach dem zweiten Putsch von Mai 2021, als zwischen und innerhalb von AA und BMVg \u2013 mit allseits guten Argumenten \u2013 um einen Abzug bzw. Verbleib des deutschen MINUSMA-Kontingents gerungen wurde. Die salomonische Ent\u00adscheidung des Bundeskanzleramts bestand 2023 darin, den Einsatz letztmalig zu verl\u00e4ngern und den Abzug f\u00fcr das Jahr darauf anzuk\u00fcndigen. Diese For\u00admel stellte einen klugen Kompromiss dar, der einen geplanten und vorhersehbaren Abzug unter schwie\u00adrigen Bedingungen erm\u00f6glichte. Gegen\u00fcber dem Fall\u00a0Afghanistan war dies zweifellos ein gro\u00dfer Fort\u00adschritt.<\/p>\n

Dass die Bundeswehr eine Mission wieder verl\u00e4sst, sollte Teil einer Gesamtstrategie sein, die \u2013 sehr theoretisch \u2013 von Einstieg bis Ausstieg einem ideal\u00adtypischen Prozess entlang robuster Kriterien folgt. Aus dieser Perspektive w\u00e4re es vermessen, den Ver\u00adlauf der deutschen MINUSMA-Beteiligung ex\u00a0post als koh\u00e4rent und vorausschauend zu bezeichnen. Das war er allenfalls in der zweiten H\u00e4lfte des Interven\u00adtionszeitraums, und selbst da nur ansatzweise. Dabei zeigten sich aber auch Z\u00fcge eines \u00bbmission creep\u00ab, sprich einer schleichenden Ausweitung des Bundeswehr-Einsatzes. Erkennbar wurde dies an seinen wachsenden finanziellen Kosten, dem zunehmenden R\u00fcckgriff auf F\u00e4higkeiten und dem Ausbau von Infra\u00adstruktur an den Standorten Gao und Niamey.<\/p>\n

Tats\u00e4chlich war die deutsche MINUSMA-Beteili\u00adgung oftmals reaktiv und tastend. Im Zeitraum von 2016 bis 2018 machte sie einen kurzzeitigen Quan\u00adtensprung. Damals wurden eine Heron\u20111-Aufkl\u00e4\u00adrungsdrohne, eine gemischte Aufkl\u00e4rungskompanie, vier NH90-Transporthubschrauber sowie vier Tiger-Kampfhubschrauber nach Mali verlegt, und in Niamey entstand ein Luftwaffenst\u00fctzpunkt. Die Entsendung der NH90-Helikopter ab 2017 war dabei keineswegs von langer Hand geplant. Gleichzeitig gab es offen\u00adbar einen \u00bbAbschmelzplan\u00ab mit dem Zielhorizont 2018, der indes nicht verwirklicht wurde. Allein die Hubschrauber wurden in dem Jahr abgezogen, aller\u00addings nur vor\u00fcbergehend und ohne ad\u00e4quaten Ersatz seitens anderer VN-Mitgliedstaaten. Die Drohnen blieben bzw. weitere stie\u00dfen hinzu (es gab zwei ab 2020, vier ab 2021), und die Truppenst\u00e4rke behielt ein relativ hohes Niveau (ca. 850 Soldat:innen vor Ort, 2019\u20132021). Schlie\u00dflich kam es ab 2022 zu einem erneuten Aufwuchs durch die Entsendung von f\u00fcnf CH-53-Transporthubschraubern.<\/p>\n

Vor diesem Hintergrund einer nicht immer grad\u00adlinigen Politik kann man \u00fcber die Dauer der deut\u00adschen MINUSMA-Beteiligung geteilter Meinung sein. Deutlich wird, dass die au\u00dfen- und sicherheitspoli\u00adtischen Entscheidungsprozesse verbesserungsf\u00e4hig sind. Mit Blick auf die eigenen verteidigungspolitischen Planungen w\u00e4re es w\u00fcnschenswert, wenn die Bundesregierung beim Einstieg in eine Mission ein prinzipiell mehrj\u00e4hriges, aber zeitlich begrenztes Engagement (etwa von drei Jahren) in Aussicht stellte. F\u00fcr die VN w\u00e4re eine bessere Planbarkeit gegeben, vor\u00a0allem wenn Hochwertf\u00e4higkeiten im deutschen Ange\u00adbotspaket enthalten sind. Die Transaktions\u00adkosten w\u00e4ren f\u00fcr die VN und Deutschland geringer. Aus deutscher Sicht w\u00fcrde ein mehrj\u00e4hriger Zeitraum innen- wie au\u00dfenpolitische Vorhersehbarkeit und Be\u00adrechenbarkeit vergr\u00f6\u00dfern. Ein Denken und Handeln in l\u00e4ngeren Fristen w\u00fcrde zudem die strategische Orientierung bei Planung und Bewertung einer Mis\u00adsion st\u00e4rken. Der R\u00fcckblick auf einen mehrj\u00e4hrigen Zeitraum w\u00e4re geeignet, den politisch-b\u00fcrokratischen Autopiloten zur\u00fcckzudr\u00e4ngen, der zu Kettenmandaten f\u00fchren kann, d.\u00a0h. einer Aneinanderreihung j\u00e4hr\u00adlicher Mandate, die Einschnitte und Anpassungen erschwert und somit mechanische Verl\u00e4ngerungen beg\u00fcnstigt.<\/p>\n

Und nicht zuletzt w\u00fcrden mehrj\u00e4hrige Beteiligungen die deutschen Handlungsspielr\u00e4ume gegen\u00fcber den VN vergr\u00f6\u00dfern. Ist der Einstieg in eine Mission erst einmal vollzogen, entstehen schnell Pfadabh\u00e4ngigkeiten, unter anderem wenn die VN nicht dazu in der Lage sind, F\u00e4higkeiten zu ersetzen. Diese Muster k\u00f6nnen durch mehrj\u00e4hrige Beitr\u00e4ge ein St\u00fcck weit durchbrochen werden. Sie nehmen die VN fr\u00fchzeitig in die Verantwortung, gegebenenfalls Ersatz f\u00fcr deut\u00adsche Beitr\u00e4ge zu beschaffen. Dies macht die deutsche Seite flexibler, sollte der R\u00fcckzug aus dem Einsatz erwogen werden. Ein solches Vorgehen stellt nicht die j\u00e4hrliche Befassung des Bundestags in Frage. Auf\u00adgrund des Parlamentsvorbehalts kann die Bundes\u00adregierung gegen\u00fcber Partnern und VN lediglich eine politische Absichtserkl\u00e4rung abgeben. Verl\u00e4ssliche und strategisch orientierte Au\u00dfen- und Sicherheits\u00adpolitik l\u00e4sst sich indes nicht nach dem J\u00e4hrlichkeitsprinzip gestalten. Das ist bei Auslandseins\u00e4tzen in der Regel ohnehin nicht der Fall, weil Deutschland hier h\u00e4ufig einen langen Atem und Durchhaltef\u00e4higkeit zeigt. Daher gibt es auch keinen guten Grund, nicht im eigenen Interesse und dem der multilateralen Part\u00adner die faktische Politik vorhersehbarer zu machen.<\/p>\n

Aus operativer Sicht lassen sich die nachfolgenden Lehren ziehen.<\/p>\n

Eine Mission in der Mission: F\u00fcr Deutschland war die Teilnahme an einer VN-Stabilisierungsmission opera\u00adtives Neuland. Berlin steuerte Hochwertf\u00e4higkeiten bei, gleichzeitig sollten die Bundeswehr-Angeh\u00f6rigen minimalen Risiken ausgesetzt werden. Die zur Ver\u00adf\u00fcgung gestellten Transport- und Kampfhubschrauber, Drohnen und Aufkl\u00e4rungsmittel erf\u00fcllten einen gro\u00dfen Bedarf. Im Gegenzug akzeptierten die Ver\u00adeinten Nationen deutsche Konditionen und Sonder\u00adw\u00fcnsche. Denn Sicherheit und Versorgung nach VN-Standards galten als unzureichend f\u00fcr die deutschen Bed\u00fcrfnisse. Berlin bestand auf einem Modell, das weitgehende deutsche Autonomie gew\u00e4hrleistete, was Camp-Sicherheit, medizinische Versorgung und Eva\u00adkuierung sowie Caveats f\u00fcr den Einsatz betraf. Die Bundeswehr bildete so eine \u00bbMission in der Mission\u00ab. Sie war in einem separaten Feldlager mit eigenen Sicherheitsvorschriften \u2013 dem Camp Castor \u2013 unter\u00adgebracht und damit auch physisch vom restlichen Unternehmen getrennt. Andere MINUSMA-Angeh\u00f6\u00adrige hatten nicht ohne weiteres Zugang zum deut\u00adschen Lager.<\/p>\n

Politische Vorgaben aus Berlin und Einsatzrestriktionen bewirkten, dass das deutsche Kontingent sein Potential nicht aussch\u00f6pfen konnte.<\/p>\n

Weitere Besonderheiten waren der massive Aus\u00adbau\u00a0des Camps nach deutschen Standards und der Aufbau\u00a0eines eigenen Luftwaffenst\u00fctzpunkts in Nia\u00admey (Kosten: ca. 130 Millionen Euro). Zugleich betrieb die Bundeswehr ein aufwendiges Rotationssystem, das am Ende bis zu 200 Fl\u00fcge pro Jahr (!) erforderlich machte, verbunden mit erheblichem organisatorischen Aufwand f\u00fcr die MINUSMA-B\u00fcrokratie und hohen finanziellen Kosten f\u00fcr Deutschland. Hinzu kam der erhebliche Umfang nationaler Unterst\u00fctzungselemente, d.\u00a0h. Bundeswehreinheiten, die dem deutschen MINUSMA-Kontingent zuarbeiteten, aber offiziell nicht zur Mission z\u00e4hlten. Im Jahr 2023 umfassten Letztere bis zu 40\u00a0Prozent des deutschen Gesamtkontingents, d.\u00a0h. das Verh\u00e4ltnis zwischen den offiziell gemeldeten deutschen MINUSMA-Angeh\u00f6ri\u00adgen und den Unterst\u00fctzungselementen lag bei nahe\u00adzu drei zu zwei.<\/p>\n

Die politischen und operativen Folgen dieses Zwei-Klassen-Systems innerhalb von MINUSMA w\u00e4ren einer genaueren Untersuchung wert. Zweifellos be\u00adgrenzte es die Integration des deutschen Kontingents in die Mission. Tats\u00e4chlich sah man sich seitens der Bundeswehr h\u00e4ufig nicht als Teil davon. Der Informa\u00adtionsaustausch mit anderen MINUSMA-Angeh\u00f6rigen wurde durch die physische Trennung der Lager er\u00adschwert. Unw\u00e4gbarkeiten gab es, wenn deutsche F\u00e4higkeiten wie Helikopter und Drohnen eingesetzt wurden. Insgesamt aber waren diese Mittel weitgehend in die Mission und deren Befehlsstrukturen integriert, sch\u00fctzten Konvois, Patrouillen und Stand\u00adorte und wurden dabei von der MINUSMA-F\u00fchrung ebenso wie von anderen Kontingenten als wertvolle Unterst\u00fctzung betrachtet. Gleichwohl litt die Verf\u00fcg\u00adbarkeit der deutschen Assets bisweilen unter nationa\u00adlen Pr\u00e4rogativen \u2013 wie Restriktionen, Geheimhaltung, separaten Einsch\u00e4tzungen der Sicherheitslage oder Priorisierung des deutschen Kontingents.<\/p>\n

Bedingt durch die politischen Vorgaben aus Berlin und die Einsatzrestriktionen konnte das deutsche Kontingent sein Potential nicht aussch\u00f6pfen. Der Fokus lag auf Aufkl\u00e4rung und Selbstschutz. Weitere \u2013 etwa auch indirekte \u2013 Beitr\u00e4ge zu den Zielen von MINUSMA wurden nicht geleistet. Der gr\u00f6\u00dfere politi\u00adsche Zweck der Mission geriet dabei teilweise aus den Augen. Deutsche Aufkl\u00e4rung war vor allem feindzentriert (mit Jihadisten als m\u00f6glichen Angreifern) und damit am milit\u00e4rischen Bedarf orientiert. Eine Aufkl\u00e4rungsarbeit, die den Schutz der Zivilbev\u00f6lke\u00adrung st\u00e4rker ber\u00fccksichtigt und ein breiteres Lage\u00adbild\u00a0erm\u00f6glicht h\u00e4tte, w\u00e4re zumindest aus Sicht des MINUSMA-Mandats w\u00fcnschenswert gewesen.<\/p>\n

Einsatzerfahrung: \u00dcber den Zeitraum von zehn Jah\u00adren dienten bei MINUSMA insgesamt 27.000 deutsche Soldat:innen. Dies bedeutet Einsatzerfahrung und Ert\u00fcchtigung, die nach dem Abzug aus Afghanistan und angesichts gestiegener Erfordernisse an Landes- und B\u00fcndnisverteidigung im Zeichen der Zeiten\u00adwende einen hohen Wert haben. Gelten d\u00fcrfte das insbesondere f\u00fcr die Aufkl\u00e4rungskomponenten und Helikopterstaffeln. Der multinationale Kontext er\u00adm\u00f6glichte Kooperation mit europ\u00e4ischen und Nato-Partnern sowie das Ein\u00fcben von Interoperabilit\u00e4t (im kleinen Ma\u00dfstab), zumal Deutschland als Anlehn\u00adnation in Gao mit europ\u00e4ischen Kontingenten zusam\u00admenarbeitete.<\/p>\n

Die Erfahrungen im VN-Zusammenhang waren f\u00fcr die an Nato-Kultur (bei Standards, Verfahren, Zielen) ausgerichtete Bundeswehr gew\u00f6hnungsbed\u00fcrftig und oft ern\u00fcchternd. Aber mit Blick auf m\u00f6gliche k\u00fcnf\u00adtige Eins\u00e4tze hat Mali Erkenntnisse generiert, die ver\u00adarbeitet und erhalten werden sollten. Vergleichbare VN-gef\u00fchrte Stabilisierungsmissionen d\u00fcrften zwar kaum eine Zukunft haben, Friedensmissionen mit eher klassischen Aufgaben wie der \u00dcberwachung von Waffenstillstandsabkommen und Friedensvertr\u00e4gen hingegen schon.<\/p>\n

Einsatzrisiken: Bei jedem deutschen Auslandseinsatz ist die Risikofrage aus innenpolitischen Gr\u00fcnden die zentrale Variable. Aus dieser Perspektive verlief das Engagement in Mali positiv. Die Bundeswehr hatte einige Schwerverletzte zu beklagen, aber keine Todes\u00adopfer durch Feindeinwirkung.<\/p>\n

Diese Bilanz wurde durch ein hohes Ma\u00df an Risiko\u00adminderung, durch restriktive Einsatzregeln, Aus\u00adstat\u00adtung, Rettungsketten und Camp-Sicherung ge\u00adw\u00e4hr\u00adleistet. Die Risikoaversion hatte aber auch den Preis, dass der operative Nutzen des deutschen Kontingents f\u00fcr MINUSMA in der Fl\u00e4che mitunter begrenzt war. Eine Ausnahme bildete die Aufkl\u00e4rungseinheit (Intel\u00adligence Surveillance Reconnaissance Task Force, ISR\u00a0TF). Sie bewegte sich teilweise weit entfernt vom Feldlager Gao, was von der Bundesregierung aller\u00addings kaum kommuniziert wurde. Letzteres mag auch Folge des Bem\u00fchens gewesen sein, m\u00f6glichst wenig \u00fcber die potentiellen Risiken des Einsatzes an Bun\u00addestag und \u00d6ffentlichkeit dringen zu lassen. Mit einer solchen Herangehensweise k\u00f6nnen jedoch weder Bundeswehr noch Regierung politischen und gesellschaftlichen R\u00fcckhalt f\u00fcr einen Einsatz gene\u00adrieren oder \u00dcberzeugungsarbeit zu dessen Sinn\u00adhaf\u00adtigkeit und Verh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfigkeit leisten.<\/p>\n

Lernen in Mali?<\/p>\n

Lern- und Anpassungsprozesse sollen die Wirksamkeit, Effizienz und Effektivit\u00e4t von Krisenmanagement verbessern, aber auch vermeidbare Kosten redu\u00adzieren. Deutsche Krisenpolitik hat dabei in den ver\u00adgangenen Jahren Fortschritte erzielt, wie unschwer erkennbar wird an neueren Konzepten (integrierter Ansatz, Leit\u00adlinien zur Krisenpr\u00e4vention, Stabilisierung etc.), Insti\u00adtutionen (etwa Abteilung Stabilisierung im AA) und Instrumenten (darunter Ert\u00fcchtigung). In Mali hat dieses Lernen in Teilen seinen Niederschlag gefunden, wenngleich die Umsetzung allenfalls varia\u00adbel war und die Resultate \u2013 als Teil einer internationalen Intervention \u2013 eher ern\u00fcchternd ausfielen. Die Be\u00adfunde aus Mali spiegeln auch einige der Zwischen\u00adergebnisse der Enqu\u00eate-Kommission zu Afghanistan wider.<\/p>\n

Im Folgenden richtet sich der Blick vor allem auf die Lernf\u00e4higkeit deutscher Krisenpolitik w\u00e4hrend eines laufenden Engagements, also Mali. Die zehn Jahre dauernde Intervention sollte ausreichend Zeit f\u00fcr Lern- und Anpassungsprozesse geboten haben. Aus ihnen h\u00e4tten sich in diesem Sinne politische, strategische oder operative Anpassungen ergeben.<\/p>\n

Abgesehen von einigen institutionellen Neuerungen wie dem Arbeitsstab Sahel und CIVAD, die Lern\u00adprozesse nahelegen, war die deutsche Krisenpolitik in Mali vor allem durch gro\u00dfe Kontinuit\u00e4t gekennzeichnet. Angesichts der Tatsache, dass sich die politische und sicherheitspolitische Lage im Land sp\u00e4testens ab 2018 stetig verschlechterte und erkennbare Reaktionen auf diese Entwicklungen ausblieben, wird man zun\u00e4chst von einer fehlenden Lern- und Anpassungsf\u00e4higkeit sprechen m\u00fcssen.<\/p>\n

Jene \u00c4nderungen, die vorgenommen wurden, be\u00adtrafen im Wesentlichen die taktisch-operative Ebene. Sie waren nicht gekoppelt an politisch-strategische Umsteuerungsversuche und hatten insofern kaum Effekte auf das Gesamtbild. Beispielsweise wurde der deutsche Beitrag zu MINUSMA im Zeitverlauf \u2013 durch Patrouillen und den Einsatz von Kampfhubschraubern \u2013 etwas robuster. Auch bei EUTM Mali gab es Justierungen zugunsten eines st\u00e4rker an der Praxis orientierten, dezentralisierten Ansatzes, wenn\u00adgleich Berlin hier aus Risikoaversion eher eine brem\u00adsende Rolle einnahm. Teils wurden neue Instrumente eingesetzt (Ert\u00fcchtigung), und die externen Partner investierten mehr in die internationale Koordinierung (so durch die Sahel-Allianz und die Koalition f\u00fcr den Sahel). Aber all diese Ma\u00dfnahmen summierten sich noch nicht zu einer strategischen Anpassung an eine zusehends verfahrene Lage. Eine partielle Aus\u00adnahme der deutschen Seite bestand darin, dass sie gegen Ende des Interventionszeitraums erkennbar versuchte, sich ein St\u00fcck weit vom franz\u00f6sisch be\u00adstimmten Kurs zu emanzipieren.<\/p>\n

Insgesamt setzte Deutschland aber auf Kontinuit\u00e4t. Die Bereitschaft war gering, die Grundannahmen des\u00a0internationalen \u2013 und damit auch deutschen \u2013 Vorgehens in Mali zu hinterfragen. Terrorismus\u00adbek\u00e4mpfung wurde in Berlin wie andernorts f\u00fcr prio\u00adrit\u00e4r erkl\u00e4rt, obwohl sie strategisch keinen Effekt hatte und die Bundesregierung ohnehin nicht bereit war, daf\u00fcr eigene milit\u00e4rische Beitr\u00e4ge zu leisten. Ebenso \u00fcbernahm sie die Sichtweise, dass Verhandlungen mit jihadistischen Gruppen politisch nicht akzeptabel seien. An dem Algier-Friedensvertrag von 2015 hielt Berlin als politischem L\u00f6sungsansatz fest, obwohl sich dieses Abkommen zunehmend als hoff\u00adnungslos erwies. Jedes noch so kleine Indiz wurde von Diplomaten als Zeichen des Fortschritts gewertet. Als Mitglied des VN-Sicherheitsrats 2019\/20 hat die Bundesrepublik ihren etwas gr\u00f6\u00dferen Einfluss auch nicht genutzt, um Akzente zu setzen. Fragw\u00fcrdige Entscheidungen trug sie mit \u2013 wie die, das Mandat von MINUSMA ohne Anhebung der Personalst\u00e4rke auf Zentralmali auszuweiten, oder jene, die aussichtslose \u00bbGemeinsame Truppe\u00ab der G5-Sahelstaaten zu unterst\u00fctzen. Diese Truppe, auf die alle Partner setz\u00adten, ist ein anschauliches Beispiel f\u00fcr Wunschdenken in der Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik. Ab 2017 parti\u00adzipierte die Bundesregierung an der G5 und sah da\u00adrin\u00a0eine Art L\u00f6sung der Mali-Krise, obwohl es f\u00fcr die Tragf\u00e4higkeit dieses politischen Konstrukts keine anderen Anhaltspunkte gab als dessen finanzielle F\u00f6rderung durch westliche Geber.<\/p>\n

Ein hoher Mittelansatz und\u00a0eine\u00a0Vielzahl von Projekten bieten\u00a0noch keine Gew\u00e4hr f\u00fcr\u00a0Wirkung.<\/p>\n

Statt umzusteuern, fl\u00fcchteten sich Berlin und andere Partner in einen kontrafaktisch argumentierenden Rechtfertigungsdiskurs. Regelm\u00e4\u00dfig wurde behauptet, ohne das internationale Engagement w\u00e4re die Lage in Mali noch schlimmer. Dies war plausibel, jedoch nicht unbedingt \u00fcberzeugend. Wenn das externe Krisenmanagement den Sinkflug des Landes bestenfalls verlangsamte, aber nicht aufhielt, dann waren ceteris paribus Misserfolg und Scheitern letzt\u00adlich unausweichlich und damit absehbar. Dabei wurde die fehlende Lernf\u00e4higkeit Deutschlands wie seiner Partner noch durch einen weiteren Aspekt unterstrichen: Je schwieriger die Lage wurde, desto mehr weiteten sie ihr Engagement aus \u2013 ohne dass argumentiert worden w\u00e4re, der unzureichende Mittel\u00adansatz sei das grundlegende Problem. Mehr Mittel waren schlicht die Antwort auf ausbleibende Wir\u00adkung.<\/p>\n

Zweifellos fehlten kreative Ideen f\u00fcr eine Kurs\u00adkorrektur, nicht nur in Ministerialb\u00fcrokratie und Bundestag, sondern auch auf Seiten von Thinktanks und Zivilgesellschaft, wo \u00fcberwiegend \u00bbpolitische L\u00f6sungen\u00ab postuliert wurden, ohne dass es daf\u00fcr kon\u00adkrete und umsetzbare Vorschl\u00e4ge gab. Ideen wie die\u00a0Verst\u00e4rkung des zivilen Engagements verpufften wirkungslos angesichts der Sicherheitslage vor Ort. Gleichzeitig war der Druck offenbar hoch, den einge\u00adschlagenen Kurs durchzuhalten \u2013 trotz wachsender Zweifel, die es auch in Berlin gab. Zu den Pfadabh\u00e4ngigkeiten trug bei, dass durch die einmal beschlossene Priorisierung Malis und die damit einhergehende Allokation von Ressourcen eine Eigendynamik ent\u00adstand, die den Fokus auf Output und Projekte legte. Dies galt insbesondere f\u00fcr die zivile Seite (AA, BMZ). Dass Deutschlands Krisenpolitik erhebliche finanzielle Spielr\u00e4ume hatte, schuf zwar neue Handlungs\u00adm\u00f6glichkeiten f\u00fcr deutsche Akteure in Berlin und in Bamako, befeuerte aber zugleich die unabl\u00e4ssige Suche nach Bet\u00e4tigungsfeldern und Projektideen. Handlungsdruck bedeutete auch Druck zum Mittel\u00adabfluss. Es galt den Anspruch aktiver Krisenpolitik mit Ma\u00dfnahmen und Ausgaben zu unterlegen, ins\u00adbesondere im zivilen Bereich (etwa durch Stabilisierung), legt doch der Bundestag Wert auf eine gewisse Ausgewogenheit zwischen milit\u00e4rischen und zivilen Mitteln.<\/p>\n

Doch bietet ein hoher Mittelumsatz, verbunden mit einer Vielzahl an Projekten, noch keine Gew\u00e4hr f\u00fcr die erw\u00fcnschte Wirkung: \u00bbMit Geld alleine lassen sich keine Probleme l\u00f6sen, und mehr Geld bedeutet nicht bessere L\u00f6sungen.\u00ab Diese Einsicht wird zwar weithin geteilt. Aber Handlungsdruck kann dazu f\u00fch\u00adren, dass Fragen nach Strategie und Wirkung nicht an erster Stelle stehen. Der Druck von Seiten verschiedener Ressortabteilungen und anderer Akteu\u00adre in Berlin wiederum f\u00fchrt dazu, dass die deutsche Botschaft nicht immer in der Lage ist, die Sinnhaftigkeit von Ma\u00dfnahmen ausreichend zu pr\u00fcfen und gegebenenfalls auch zu verneinen. Sie br\u00e4uchte mehr Entscheidungs- und Koordinationsbefugnisse, um deutsche Ma\u00dfnahmen im Sinne des lokalen Bedarfs und eige\u00adner Koh\u00e4renz effektiv zu kanalisieren. Es liegt daher nahe, dass deutsche Krisenpolitik st\u00e4rker dezentralisiert werden sollte, was den Transfer von Personal aus\u00a0der Hauptstadt in den Krisenkontext vor Ort not\u00adwendig machen w\u00fcrde.<\/p>\n

Fehlende Anpassungen deuten darauf hin, dass die internen Voraussetzungen f\u00fcr eine lernf\u00e4hige deut\u00adsche Krisenpolitik nicht in ausreichendem Ma\u00dfe gegeben sind. Dies beginnt mit der Frage des ressort\u00adgemeinsamen Planens und Handelns, das in Mali \u00e4hnlich ungen\u00fcgend blieb wie in Afghanistan. Permanente wechselseitige und zweifellos zeitintensive Informations-, Abstimmungs- und Mitzeichnungs\u00adprozesse haben offenbar nicht zum Erfolg ge\u00adf\u00fchrt. Au\u00dfenpolitische Unbedenklichkeit und entwicklungs\u00adpolitische Anschlussf\u00e4higkeit bedeuten noch keine gemeinsame Zielsetzung, auf die alle Akteure und Ma\u00dfnahmen hinarbeiten. Auch wenn sich nahe\u00adzu alle Ressortvertreter:innen zum ministeriums\u00fcbergreifenden Arbeiten bekennen: Aus Sicht manch eines Fatalisten hat es den Anschein, wegen starker Ressortlogiken seien die Grenzen des Machbaren im Bereich der Integration erreicht. Oftmals ist zu h\u00f6ren, dass Kooperationsbereitschaft zwischen den Ressorts \u00e4u\u00dferst personenabh\u00e4ngig sei \u2013 damit w\u00e4re sie idiosynkratisch und eben nicht institutionalisiert. \u00dcber formalisierte und ritualisierte Austauschrunden hinaus, so hei\u00dft es, sei der Anreiz f\u00fcr pers\u00f6nliches Engagement zugunsten der Ressortkooperation ge\u00adring. Aus Vorgesetztenperspektive produziere der pers\u00f6nliche Einsatz f\u00fcr eine ressortgemeinsame Zu\u00adsammenarbeit keine unmittelbar sichtbaren Ergeb\u00adnisse und werde daher in Personalbewertungen nicht honoriert. Hinzu komme, dass die Kenntnis der jeweils anderen Ministerien begrenzt sei, wenngleich dies auf Regionalreferate weniger zutreffe als auf thematische Fachreferate. Der Personalaustausch zwischen den H\u00e4usern nehme eher ab, auch weil er nicht als karrieref\u00f6rderlich empfunden werde.<\/p>\n

Jenseits dieser interministeriellen Hindernisse gibt es eine Reihe von Problemen, die in fast allen H\u00e4u\u00adsern anzutreffen sind. Einige Ressortvertreter:innen (insbesondere aus AA und BMVg) beklagen, das eige\u00adne Haus sei f\u00fcrs Lernen schlecht aufgestellt. H\u00e4ufige Personalwechsel erschwerten es, vertiefte Sachkenntnis zu entwickeln, ein institutionelles Ged\u00e4chtnis aufzubauen und Erfahrungen fruchtbar zu machen. Dies bezieht sich in der Krisenpolitik nicht nur auf die Komplexit\u00e4t lokaler Dynamiken im Interventionsland, sondern auch auf Verfahren und Akteurskon\u00adstellationen innerhalb und zwischen den Ressorts, von der internationalen Einbindung ganz zu schweigen.<\/p>\n

Im Fall Mali hat zudem ein Mangel an personeller Ausstattung die Lern- und Anpassungsf\u00e4higkeit des Apparats beeintr\u00e4chtigt. Lernfortschritte h\u00e4ngen auch von angemessenen Kapazit\u00e4ten ab. Die deutsche Bot\u00adschaft in Bamako aber war \u00fcber weite Teile des Inter\u00adventionszeitraums unzureichend besetzt. Kontra\u00adproduktiv war vor allem ein Sparen an falscher Stelle, das sich in der Diskrepanz zwischen den Personal\u00adkapazit\u00e4ten in Berlin und vor Ort manifestierte. Wenn Regierungsvertreter:innen neue Instrumente bzw. Innovationen wie EIBReg und CIVAD zu Recht als Ausweis von Lernfortschritten betrachten, dann ist unverst\u00e4ndlich, dass diese Schnittstellen und Schl\u00fcs\u00adselpositionen (jeweils nur eine Person) nicht mit mehr Personalkapazit\u00e4ten unterlegt wurden. Anpassungen im Personal- und Stellenplan werden, wenn \u00fcberhaupt, allenfalls mit gro\u00dfer Zeitverz\u00f6gerung vollzo\u00adgen. Hier ben\u00f6tigen die Ministerien gr\u00f6\u00dfere Flexibilit\u00e4t, um Personal in einem Umfang entsenden zu k\u00f6n\u00adnen, welcher der Priorisierung des jeweiligen Landes aus deutscher Sicht entspricht. Generell gilt: Ein Auf\u00adwuchs des deutschen Engagements auf der Ebene von Ressourcen und Projekten l\u00e4sst sich nicht effektiv ge\u00adstalten, ohne dass auch die Personalkapazit\u00e4ten vor Ort gest\u00e4rkt werden.<\/p>\n

Ein weiteres Lernhindernis war in Mali (ebenso wie in Afghanistan), dass es w\u00e4hrend der Intervention nur wenige Wirkungsanalysen und unabh\u00e4ngige Evaluie\u00adrungen gab, die als Zwischenbefunde zur \u00dcberpr\u00fcfung der eigenen Ma\u00dfnahmen und Ans\u00e4tze dienen konnten. In Mali wurden zwar f\u00fcr zumindest ein Handlungsfeld mehrere Projekte evaluiert, nicht aber das ganze Portfolio und die Gesamtstrategie. Evidenz\u00adbasiertes Handeln war so kaum m\u00f6glich. Die Frage, ob und wie Projekte zu (politischen) L\u00f6sungen f\u00fchr\u00adten, konnte und kann niemand seri\u00f6s beantworten. Den Elan zur Durchf\u00fchrung einzelner Vorhaben und die Verausgabung von Mitteln hat dies aber keineswegs gebremst, wie manche Regierungsvertreter:in\u00adnen selbstkritisch feststellen.<\/p>\n

Zum Thema institutionelles Lernen gibt es zwar auf individueller Ebene durchaus ein Problem\u00adbewusstsein, innerhalb des Apparats aber offenbar noch keine ausreichende Kultur und Infrastruktur. Posi\u00adtiv ist, dass im Ausw\u00e4rtigen Amt ein Evaluierungs\u00adreferat geschaffen wurde. F\u00fcr die Akzeptanz und Durchschlagskraft entsprechender Bewertungen w\u00e4re es aber sinnvoll, diese Arbeitseinheit organisatorisch eigenst\u00e4ndig au\u00dferhalb der Abteilung Stabilisierung zu verankern. Noch besser w\u00e4re es, wenn wie in den Niederlanden eine unabh\u00e4ngige Evaluierungsabteilung f\u00fcr alle Ma\u00dfnahmen der Au\u00dfenbeziehungen zust\u00e4ndig w\u00e4re, einschlie\u00dflich der Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Bislang bleibt die Bundesregierung hinter ihren Ank\u00fcndigungen, ressort\u00adgemeinsame Evaluierungen durchf\u00fchren zu wollen, zur\u00fcck. Dass ausgerechnet Mali als ergiebiges Fall\u00adbeispiel deutscher Krisenpolitik kaum Gegenstand von Evaluierungen war (geschweige denn solchen ressort\u00fcbergreifender Art), ist verwunderlich ange\u00adsichts des tiefen Fu\u00dfabdrucks, den Deutschland dort w\u00e4hrend eines Jahrzehnts hinterlassen hat.<\/p>\n

Es bedarf einer \u00bbFehler\u00adkultur\u00ab, damit\u00a0nicht nur aus Erfolgen, sondern auch aus Misserfolgen und R\u00fcckschl\u00e4gen gelernt wird.<\/p>\n

Insbesondere die au\u00dfen- und sicherheitspolitische Lernkultur steckt noch in den Anf\u00e4ngen. Von den wenigen Evaluierungen, die f\u00fcr Projekte in den Be\u00adreichen Stabilisierung und Ert\u00fcchtigung in Mali durchgef\u00fchrt wurden, ist keine einzige \u00f6ffentlich zu\u00adg\u00e4nglich. Aber auch aus dem Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, die eine deutlich st\u00e4rkere Evaluierungskultur hat als die Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik, liegen kaum entsprechende Berichte zu Mali vor. Das Evaluierungsinstitut des BMZ, DEval, wurde seit 2013 mit einer einzigen Evaluierung zu diesem Land beauftragt. Dies ist nach Kenntnis des Autors zugleich die einzige Evaluierung deutschen Regierungshandelns in Mali, die f\u00fcr den Zeitraum 2013\u20132023 \u00f6ffentlich einsehbar ist.<\/p>\n

Zudem ist nicht gew\u00e4hrleistet, dass einzelne Arbeitseinheiten ihre Evaluierungsberichte haus\u00adintern oder mit anderen Ressorts teilen. Wenn Ergeb\u00adnisse und Empfehlungen \u00fcberhaupt nur einer klei\u00adnen Zahl von Mitarbeiter:innen zug\u00e4nglich sind, kann das Instrument nur begrenzte Effekte generieren. Evaluierungen sind der Anfang eines Lernprozesses, nicht ihr Endpunkt. Sie sind dann zielf\u00fchrend, wenn sie auch absorbiert werden k\u00f6nnen. Dazu be\u00addarf es einer personellen und institutionellen Infra\u00adstruktur. Zudem scheint es erforderlich, eine \u00bbFehler\u00adkultur\u00ab zu etablieren und damit die Bereitschaft zu st\u00e4rken, dass nicht nur aus Erfolgen, sondern auch aus Misserfolgen und R\u00fcckschl\u00e4gen gelernt wird. In\u00a0diesem Zusammenhang betonen Ressortmitarbeiter:innen immer wieder, dass die ministeriellen Orga\u00adnisationskulturen mit Informationsfiltern arbeiten, die genau dies erschweren. Warnungen und nega\u00adtive Nachrichten seien in der Regel nicht willkommen.<\/p>\n

In der Pflicht ist aber auch der Bundestag, der von den Ministerien mehr Rechenschaftslegung einfordern sollte. Er m\u00fcsste auf regelm\u00e4\u00dfige Evaluierungen dr\u00e4ngen, und zwar ressort\u00fcbergreifend und nicht blo\u00df auf der Ebene von Ministerien und schon gar nicht allein auf Einzelprojekte bezogen. Ein zentrales Problem der Krisenpolitik ist bislang, dass die Auf\u00admerksamkeit der Fraktionen fast ausschlie\u00dflich Ein\u00ads\u00e4tzen der Bundeswehr gilt, w\u00e4hrend das Handeln von AA und BMZ kaum beachtet wird. Der milit\u00e4rische Fokus im politischen Berlin und in den Medien \u00bbmarginalisiert\u00ab die anderen Akteure und Instrumente und enthebt sie mithin der Verantwortung. Diese Mechanismen unterh\u00f6hlen den integrierten Ansatz und bremsen insgesamt die Weiterentwicklung einer strategischen Kultur. Es ist in diesem Zusammenhang bedauerlich, dass die Parteien der Regierungskoali\u00adtion sich 2021 lediglich auf eine Evaluierung der Aus\u00adlandseins\u00e4tze der Bundeswehr verst\u00e4ndigt haben, w\u00e4hrend das deutsche Gesamtengagement in den be\u00adtreffenden Krisenl\u00e4ndern nicht in den Blick genommen wird. Sowohl f\u00fcr ein integriertes Vorgehen als auch f\u00fcr ressortgemeinsames Lernen kommt dem Bundestag daher eine Schl\u00fcsselrolle zu. Abhilfe schaf\u00adfen k\u00f6nnte die immer wieder vorgebrachte Idee, die Mandate des Parlaments beim Krisenmanagement nicht auf die Bundeswehr zu beschr\u00e4nken, sondern auf zivile Ma\u00dfnahmen auszuweiten. Krisen\u00admanage\u00adment wie in Mali w\u00fcrde dann nicht mehr nur\u00a0am Auslandseinsatz der Bundeswehr festgemacht werden.<\/p>\n

Debattenkultur: Mehr\u00a0Ehrlichkeit wagen!<\/p>\n

Wie in anderen Politik- und Handlungsfeldern wer\u00adden Entscheidungsprozesse auch beim Krisen\u00admanage\u00adment von stark ritualisierten Diskussionen und Proze\u00adduren strukturiert. Die Protagonisten dieser Pro\u00adzesse sind die Spitzen der Bundesregierung bzw. der rele\u00advanten Ressorts, die Arbeitsebenen der Ministe\u00adrial\u00adb\u00fcrokratie und die Abgeordneten des Bundestags. Insbesondere im Zusammenhang mit einem Bundes\u00adwehr-Einsatz sind die Interaktionen zwischen den drei Akteursgruppen von routinierten Rollen- und Argumentationsmustern gepr\u00e4gt (Begr\u00fcnden, Recht\u00adfertigen, Zustimmen und Hinterfragen). Strategische und inhaltliche Untiefen sollen dabei oft vermieden werden.<\/p>\n

Bezogen auf Mali zeigte sich eine Dimension dieses Musters in den Begr\u00fcndungen der wechselnden Bun\u00addesregierungen. \u00dcber lange Zeit gab es eine Diskrepanz zwischen den dominierenden Motiven VN- und B\u00fcndnispolitik und den offiziell deklarierten Zielen, bei denen es um Stabilisierung ging. Beides war nicht unvereinbar, und die eigentlichen, sprich Mali-fernen Zwecke wurden auch nicht verschwiegen, doch waren sie in der Argumentation der Bundesregierung eben kaum vernehmbar.<\/p>\n

Wie sind diese Paralleldiskurse zu erkl\u00e4ren? Welche politischen Effekte hatten sie f\u00fcr das deutsche Engagement in Mali und f\u00fcr die Versuche, vor Ort die angestrebte Stabilisierung zu erreichen? Elemente wie B\u00fcndnissolidarit\u00e4t, Multilateralismus und die \u00dcber\u00adnahme internationaler Verantwortung genie\u00dfen zwar im au\u00dfenpolitischen Vokabular Deutschlands einen hohen Stellenwert, doch f\u00fcr sich genommen werden sie offenbar als unzureichend erachtet, um operatives Handeln innenpolitisch zu legitimieren. Dies ist zu\u00admindest dann der Fall, wenn 1)\u00a0der Einsatz der Bun\u00addeswehr begr\u00fcndet werden soll und es 2) um ein Ein\u00adsatzland geht, das \u2013 wie Mali \u2013 traditionell nicht zu den Priorit\u00e4ten Deutschlands z\u00e4hlt. Auch Afgha\u00adnistan machte davon keine Ausnahme. Zwar sollte der An\u00adgriff auf die USA am 11.\u00a0September 2001 hinreichend gewesen sein, um politisch wie institutionell B\u00fcnd\u00adnissolidarit\u00e4t auszul\u00f6sen. Doch offenbar war er dies nicht, sonst w\u00e4re das Diktum, die Sicherheit Deutschlands werde auch am Hindukusch verteidigt, kaum vonn\u00f6ten gewesen. Gleichzeitig erlangte der Satz gerade deshalb Ber\u00fchmtheit, weil er inhaltlich um\u00adstritten war. Im deutschen Diskurs erscheinen Be\u00adgr\u00fcndungen eines Bundeswehr-Einsatzes m\u00f6glicherweise als normativ unvollst\u00e4ndig, wenn es dabei nur um mittelbare Effekte wie B\u00fcndnissolidarit\u00e4t geht. Als rationaler und damit \u00fcberzeugender gelten Be\u00adgr\u00fcndungen dann, wenn der Einsatz eigener Streit\u00adkr\u00e4fte mit einem unmittelbaren Zweck verbunden wird. Gleichzeitig soll dies nach herrschender politi\u00adscher Kultur nicht so weit gehen, dass hohe Risiken f\u00fcr Leib und Leben von Soldat:innen bestehen.<\/p>\n

Das Problem des Paralleldiskurses ist nicht sosehr, dass mehrere Zielsetzungen nebeneinanderstehen, sondern dass sie nicht transparent gemacht werden, m\u00f6glicherweise aus Furcht, dies k\u00f6nnte von Bundestag, Medien und \u00d6ffentlichkeit als illegitim, unstatthaft und politisch beliebig kritisiert werden. Ob es wirklich nicht zumutbar ist, die eigenen Interessen\u00adlagen offenzulegen, erscheint jedoch sehr fraglich. Zumindest die Fachpolitiker:innen im Bundestag wissen sehr genau um die Komplexit\u00e4t au\u00dfenpolitischer Entscheidungsprozesse. Bei Mali waren die Argu\u00admente von Abgeordneten der jeweiligen Regie\u00adrungs\u00adkoalition nuancierter als jene, die von den Spitzen der Ressorts vorgetragen wurden. In jedem Fall aber set\u00adzen sich Regierungsvertreter:innen dem Vorwurf fehlender Aufrichtigkeit aus. Dieser wiede\u00adrum zieht ein weiteres Problem nach sich. Indem die Bundes\u00adregierung immer wieder Mali-nahe Ziele auf\u00adrief, musste sie sich letztlich an Erfolgs\u00adkrite\u00adrien mes\u00adsen lassen, die sie nur zum Teil selbst ver\u00adinnerlicht hatte.<\/p>\n

Die Kommunikation an der politischen Spitze hatte Konsequenzen auf der Arbeitsebene der Minis\u00adte\u00adrialb\u00fcrokratien. Letztere mussten gem\u00e4\u00df den offi\u00adziell benannten Zielen die bestm\u00f6glichen Resultate errei\u00adchen \u2013 und dies, obwohl die gro\u00dfe Mehrheit der Res\u00adsortmitarbeitenden ganz offensichtlich der \u00dcber\u00adzeu\u00adgung war, das proklamierte Ziel, Mali zu stabilisieren, sei nicht die eigentliche, \u00fcbergeordnete Prio\u00adrit\u00e4t. Diese unausgesprochen gebliebenen Diskrepanzen d\u00fcrften die Anreize f\u00fcr strategisches Denken und Handeln auf Seiten der Ministerialb\u00fcrokratien nicht gerade bef\u00f6rdert haben. Auch die f\u00fcr Krisenpolitik wichtige Bereitschaft, Risiken in Kauf zu nehmen, wurde so konterkariert.<\/p>\n

Aus diesen letztlich innenpolitisch getriebenen Widerspr\u00fcchen resultierte eine Kommunikation \u00fcber deutsche Mali-Politik, die nicht ausreichend problemorientiert war. Im Verlauf der Intervention zeigte sich dies neben zwar ambitionierten, aber letztlich vagen Zielen vor allem in dem, was manche Ressortmitarbeiter:innen als \u00bbparlamentsad\u00e4quate Berichterstattung\u00ab bezeichnen. Damit ist gemeint, dass die von den Ministerien an den Bundestag gerichteten Infor\u00admationen \u00fcber Ziele und Wirkungen des deutschen Engagements in Mali relativ unspezifisch und wenig belastbar waren, zugleich aber ausreichend optimistisch gehalten, um die Unterst\u00fctzung des Parlaments nicht zu gef\u00e4hrden. Auch der starke Akzent der Berichterstattung auf der Output-Seite des Handelns (\u00bbWir tun viel!\u00ab) erf\u00fcllte diese Funktion. Die Frage nach den Wirkungen des eigenen Vorgehens blieb weitgehend au\u00dfen vor.<\/p>\n

Manche Ministerialbeamt:innen betrachten diese Routinen und Automatismen des au\u00dfenpolitischen Betriebs und die eigene Rolle darin durchaus selbst\u00adkritisch. Sie verweisen aber auch darauf, dass aus der Mitte des Bundestags nicht in ausreichendem Ma\u00dfe kritische Nachfragen k\u00e4men, um die Ministerien zu einer problemorientierten Berichterstattung und vor allem zu strategischerem Denken und Handeln anzu\u00adtreiben. Im Fall Mali riefen erst die immer sch\u00e4rfere Sicherheitskrise, Frankreichs absehbarer Abzug und dessen Implikationen f\u00fcr die Bundeswehr die Abge\u00adordneten auf den Plan, die eine konkrete und glaub\u00adw\u00fcrdige Bewertung der Lage von den Ressorts ein\u00adforderten.<\/p>\n

Die Kommunikation gegen\u00fcber dem Bundestag ist aber nicht nur Besch\u00f6nigung, mit der Entscheidungstr\u00e4ger:innen sich oder ihr Ressort aus der parlamentarischen Schusslinie bringen. Um die Verl\u00e4ngerung eines Mandats billigen zu k\u00f6nnen, brauchen Abgeord\u00adnete Erfolgsaussichten und \u00bbidealisierte Zielbilder\u00ab, mit denen sich die Zustimmung zum Auslandseinsatz gegen\u00fcber W\u00e4hler:innen rechtfertigen l\u00e4sst. \u00c4hnli\u00adches gilt bereits beim Einstieg in eine Mission. Wenn die Bundesregierung bescheidene Ziele mit ungewissen Chancen vortr\u00fcge, w\u00fcrde dies auf Seiten der Ab\u00adgeordneten nachvollziehbare Zweifel an der Sinn\u00adhaftigkeit des Mandats wecken. Vergleichbare Logi\u00adken bestimmen auch die allf\u00e4lligen Diskussionen \u00fcber Exit-Strategien, die laut Lehrbuch schon vor dem Einstieg vorliegen sollten.<\/p>\n

Der Bundestag sollte erfahren, was\u00a0er\u00a0wissen muss, und nicht nur,\u00a0was er\u00a0h\u00f6ren will.<\/p>\n

In den meisten Demokratien wird die au\u00dfen- und sicherheitspolitische Strategief\u00e4higkeit stark durch das innenpolitische Kalk\u00fcl beeintr\u00e4chtigt, Risiken zu vermeiden und etwaigen Rechtfertigungsdruck zu mindern. Dies gilt f\u00fcr den politischen Raum ebenso wie f\u00fcr den ministerialb\u00fcrokratischen Apparat. Je vager Ziele und Strategien, desto weniger Angriffs\u00adfl\u00e4che bieten die Ressorts gegen\u00fcber Bundestag, Medien und \u00d6ffentlichkeit. Gleichzeitig haben die Fraktionen, die die amtierende Koalition stellen, wenig Interesse daran, den Kurs der eigenen Regierung allzu kritisch zu hinterfragen. Solche Mechanis\u00admen sind nachvollziehbar, lassen aber unter dem Strich die strategische Debatte verk\u00fcmmern. Sicher\u00adlich w\u00e4re mehr Mut bei allen Beteiligten w\u00fcnschenswert. Ebenso bed\u00fcrfte es mehr Transparenz auf Seiten der Regierung, was Erfolgschancen ebenso wie Motive und Ziele eines Auslandseinsatzes betrifft.<\/p>\n

Fehlende Transparenz deutscher Krisenpolitik<\/p>\n

\u00d6ffentlich zug\u00e4ngliche Informationen \u00fcber das konkrete Han\u00addeln deutscher Krisenpolitik in Mali sind Mangelware. Selbst blo\u00dfe Fakten \u00fcber Ressortaktivit\u00e4ten oder Handlungsfelder werden nicht erkennbar vorgehalten bzw. sind nicht frei ver\u00adf\u00fcgbar. Innerhalb der Bundesregierung gibt es kein modernes digitales Informationssystem, in dem Daten und Details \u00fcber deutsche Vorhaben und Projekte in Drittstaaten geb\u00fcndelt w\u00fcrden.<\/p>\n

W\u00e4hrend die Entwicklungszusammenarbeit aufgrund des \u00f6ffentlichen Rechtfertigungsdrucks noch relativ transparent ist, trifft dies auf andere Politik- und Handlungsfelder sehr viel weniger zu. Besonders augenf\u00e4llig ist dabei, dass gerade Stabi\u00adlisierung und Ert\u00fcchtigung \u2013 also die vermeintlichen Aus\u00adh\u00e4ngeschilder deutscher Krisenpolitik \u2013 weitgehend undurch\u00adsichtig sind. Die Abteilung Stabilisierung des Ausw\u00e4rtigen Amts hat zwar seit ihrer Gr\u00fcndung zahlreiche Konzeptpapiere ver\u00ad\u00f6ffentlicht. Doch Informationen dar\u00fcber, wie diese Konzepte in konkretes Handeln, in Vorhaben und Projekte \u00fcbersetzt werden und welche Wirkungen sie entfalten, sind rar und liefern bes\u00adtenfalls output-orientierte Zahlen ohne gro\u00dfe Aussagekraft. \u00dcber Datenbanken lassen sich immerhin AA-finanzierte Pro\u00adjekte ermitteln, allerdings ohne aussagef\u00e4hige Basisdaten oder inhaltliche Ziele, Eckpunkte und Ergebnisse. Zum Bereich Ert\u00fcchtigung gibt es keinerlei \u00f6ffentlich zug\u00e4ngliche Infor\u00admationen, nicht einmal dar\u00fcber, welche Projekte \u00fcberhaupt<\/p>\n

durchgef\u00fchrt werden. Auffindbar sind allenfalls partielle, PR-artige Informationen, die von Durchf\u00fchrungsorganisationen wie auch der Bundeswehr ver\u00f6ffentlicht werden.<\/p>\n

Vor diesem Hintergrund ist es nicht verwunderlich, dass substantielle und weitergehende Informationen \u00fcber die Wir\u00adkungen und Konsequenzen von Programmen und Projekten \u2013 etwa in Form von Fortschrittsberichten oder Evaluierungen \u2013 ausgesprochen selten sind. F\u00fcr den zehnj\u00e4hrigen Unter\u00adsuchungszeitraum in Mali (2013\u20132023) waren nur drei \u00f6ffent\u00adlich zug\u00e4ngliche Evaluierungsberichte zu finden, zwei davon aus dem Bereich der EZ. Zweifellos werden insbesondere bei der EZ mehr Evaluierungen durchgef\u00fchrt als ver\u00f6ffentlicht. F\u00fcr die Schl\u00fcsselbereiche der Krisenpolitik (Stabilisierung, Ert\u00fcch\u00adtigung) deutet indes alles darauf hin, dass bislang nur sehr wenige Wirkungsanalysen erstellt wurden. Dies ist bedauerlich, weil transparentes Regierungshandeln in bzw. von Drittstaaten ein prominentes Ziel deutscher Politik ist, das auch im Falle des eigenen Vorgehens eingel\u00f6st werden sollte \u2013 zumal die Bun\u00addesregierung sich in den \u00bbLeitlinien Zivile Krisenpr\u00e4vention\u00ab zu einer besseren Kommunikation im Bereich der Krisenpolitik verpflichtet hat. Fehlende Transparenz steht auch in einem Missverh\u00e4ltnis zu den erheblichen Ressourcen, die in die milit\u00e4\u00adrischen und zivilen Bereiche deutscher Krisenpolitik investiert werden.<\/p>\n

Auch wenn nicht optimale Kriterien erf\u00fcllt sind (krisennahe Motive, ambitionierte Ziele, niedrige Risiken, hohe Erfolgsaussichten), mag es gute Gr\u00fcnde f\u00fcr Deutschland geben, sich in einem Krisenland zu engagieren und das Risiko des Scheiterns in Kauf zu nehmen, etwa mit Blick auf B\u00fcndnispolitik oder die Konsequenzen eines Nichthandelns. Doch im Fall Mali wurden diese Gr\u00fcnde \u2013 und hier liegt das Prob\u00adlem \u2013 oftmals nicht oder nur wenig \u00fcberzeugend dargelegt. Die Ressorts vermittelten nicht, was sie tats\u00e4chlich f\u00fcr erreichbar hielten, sondern riefen un\u00adspezifische Oberziele und bestm\u00f6gliche Endzust\u00e4nde aus, um die Abgeordneten zur Zustimmung zu be\u00adwegen.<\/p>\n

Das Niveau der strategischen Debatte l\u00e4sst sich nur heben, wenn das Parlament erf\u00e4hrt, was es wissen muss \u2013 und nicht, was es h\u00f6ren will. Gr\u00f6\u00dfere Transparenz zu Problemen, Dilemmata und Zielkonflikten k\u00f6nnte bewirken, dass der Bundestag in einem Handlungsfeld, in dem Erfolg nicht der Normalfall ist, realistischere Erwartungen formuliert. Nur wenn sich alle Beteiligten ehrlicher machen, gibt es Hoffnung auf mehr Strategief\u00e4higkeit.<\/p>\n

Offen bleibt, welche Mechanismen dies bef\u00f6rdern k\u00f6nnten. Durch l\u00e4ngere Mandatszeitr\u00e4ume lie\u00dfen sich Anreize f\u00fcr strategisches Denken und Handeln setzen. Denkbar w\u00e4ren auch gemeinsame Sitzungen der betroffenen Fachaussch\u00fcsse des Bundestags oder die Schaffung eines integrierten Ausschusses (f\u00fcr\u00a0integriertes bzw. vernetztes Krisenmanagement). Die Ballung von Fachkompetenz in einem solchen Ausschuss d\u00fcrfte das Niveau der strategischen Diskus\u00adsion heben. Es ist nicht nachvollziehbar, warum von den Ministerien ressortgemeinsames Handeln ver\u00adlangt wird, diese Perspektive aber im Bundestag und seinen Aussch\u00fcssen nicht abgebildet wird. G\u00e4be es hier Abhilfe, w\u00fcrde zudem die bundeswehr-zentrierte Diskussion beim Krisenmanagement zur\u00fcckgedr\u00e4ngt. Vor allem aber w\u00fcrde die gr\u00f6\u00dfere und breitere Fach\u00adkompetenz eines integrierten Ausschusses das Parla\u00adment eher in die Lage versetzen, von der Bundesregie\u00adrung strategisches Handeln einzufordern.<\/p>\n

Schlussfolgerungen<\/p>\n

Ziel dieser Studie war es, Schlussfolgerungen aus dem\u00a0Fall Mali f\u00fcr die k\u00fcnftige deutsche Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik zu ziehen. Daher lag der Fokus auf politischen, institutionellen und prozessualen Dimen\u00adsionen und Aspekten, die pr\u00e4gend sind f\u00fcr Deutschlands Krisenpolitik, und nicht auf den Besonder\u00adheiten des malischen Konflikts. Die wesentlichen Schl\u00fcsse in politischer und institutioneller Hinsicht werden nachfolgend umrissen.<\/p>\n

Mit Blick auf die deutsche Strategief\u00e4higkeit besteht sehr viel Luft nach oben. Erforderlich sind eine pr\u00e4zisere Konzeption, worin die eigenen Interessen und Ziele in einem Krisenland bestehen, sowie Ent\u00adscheidungen dar\u00fcber, mit welchen Mitteln und Ma\u00df\u00adnahmen sie erreicht werden sollen. Wenn, wie in den ersten Jahren des Mali-Engagements, die vornehm\u00adlichen Ziele krisenfern und trotzdem gut vertretbar sind (VN-Politik, B\u00fcndnissolidarit\u00e4t), sollte die Regie\u00adrung auch den Mut haben, Ross und Reiter zu nen\u00adnen. Dies ist wichtig f\u00fcr die Legitimit\u00e4t des Einsatzes nach innen und die Einordnung seiner erwartbaren oder erreichten Ergebnisse.<\/p>\n

Nachholbedarf besteht auch hinsichtlich der poli\u00adtischen Steuerung einer einmal festgelegten Strategie durch die Bundesregierung. Ohne eine kontinuier\u00adliche \u00dcberpr\u00fcfung von ressortgemeinsamer Zielorientierung, Wirksamkeit und Koh\u00e4renz droht die beste Konzeption zu scheitern. Das Fehlen einer angemessenen strategischen Zielsetzung und Operationalisierung bedeutet zudem mit hoher Wahrscheinlichkeit, dass die umfangreichen Ressourcen, die von deutscher Seite f\u00fcr Mali zur Verf\u00fcgung standen, weniger effektiv und effizient eingesetzt wurden, als dies m\u00f6glich gewesen w\u00e4re.<\/p>\n

Diese aus dem malischen Fall generierten Einsichten \u00fcber Strategie- und Steuerungsdefizite sind nicht kontrovers, sondern werden von vielen Akteuren innerhalb des Apparats geteilt. Strittig bleibt indes, welche Konsequenzen und Verbesserungen n\u00f6tig w\u00e4ren. Das Beispiel Mali deutet darauf hin, dass es bislang keine qualitativ ausreichende Wirkung ent\u00adfaltet, an vielen kleinen Stellschrauben zu drehen. Be\u00adstehende Gremien, Formate und Schnittstellen (wie Staatssekret\u00e4rsrunden, der AS Sahel, w\u00f6chentliche Jours fixes etc.) gen\u00fcgen offenbar nicht, um bei der Bildung, Steuerung und Umsetzung strategischer Linien voranzukommen. Das hat sehr viel mit dem Ressortprinzip und daraus resultierenden Widerst\u00e4nden zu tun, aber eben nicht nur. Die vielgliedrige Struktur und Ausdifferenzierung einzelner Ministerien kann zwar Spezialisierung und Professionalisierung dienen. Aber die \u2013 aus guten Gr\u00fcnden beste\u00adhende \u2013 institutionelle Kultur von Mitzeichnungs- und Aushandlungsprozessen erschwert es schon innerhalb eines Hauses, verbindliche \u00fcbergeordnete Ziele zu formulieren, auf die alle Arbeitseinheiten dann einzahlen, etwa durch L\u00e4nderstrategien, die den strategischen Rahmen fixieren. Letzteres ist umso wichtiger, als regelm\u00e4\u00dfige Personalwechsel den Ministerialapparat in puncto Lernf\u00e4higkeit und insti\u00adtutionelles Ged\u00e4chtnis herausfordern.<\/p>\n

Wenn der Status quo keinen Ort der strategischen Debatten und Entscheidungen bereith\u00e4lt, dann ist die naheliegende Frage, ob ein Nationaler Sicherheitsrat \u2013 \u00fcber dessen Schaffung viel diskutiert wurde \u2013 geeignet w\u00e4re, die Probleme zu beheben. Dazu liegen zahlreiche gute Vorschl\u00e4ge auf dem Tisch, wie es andererseits nachvollziehbare Bedenken gibt, die auf\u00a0wirkm\u00e4chtige Ressortprinzipien und Koalitions\u00adlogiken verweisen. Ob eine neue Institution die altbekannten Probleme l\u00f6sen oder sie nur verlagern w\u00fcrde, l\u00e4sst sich ebenso diskutieren wie die konkrete Ausgestaltung eines Sicherheitsrats. Wenn aber un\u00adklare Zust\u00e4ndigkeiten und Verantwortlichkeiten bei Strategiebildung wie politischer Steuerung eines der Hauptprobleme deutscher Krisenpolitik sind, w\u00fcrde ein solches Gremium zwar gewiss keinen Quantensprung, aber m\u00f6glicherweise doch einen Fortschritt bedeuten. Erforderlich w\u00e4re daf\u00fcr keine langfristig wirksame Grundsatzentscheidung. Vor der n\u00e4chsten Bundestagswahl k\u00f6nnten sich die demokratischen Parteien im Parlament f\u00fcr die kommende Legislatur darauf verst\u00e4ndigen, einen \u00bbSicherheitsrat light\u00ab zu gr\u00fcnden, dessen Performanz und Eignung am Ende der Wahlperiode zu \u00fcberpr\u00fcfen w\u00e4re. Auch ein sol\u00adches ergebnisoffenes Experimentieren k\u00f6nnte dazu beitragen, Lernf\u00e4higkeit und Effektivit\u00e4t deutscher Au\u00dfen- und Sicherheitspolitik zu verbessern.<\/p>\n

Abk\u00fcrzungsverzeichnis<\/p>\n

AA\u00a0Ausw\u00e4rtiges Amt<\/p>\n

AFISMA\u00a0African-led International Support Mission in Mali<\/p>\n

AS Sahel\u00a0Arbeitsstab Sahel<\/p>\n

BMVg\u00a0Bundesministerium der Verteidigung<\/p>\n

BMZ\u00a0Bundesministerium f\u00fcr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung<\/p>\n

CIVAD\u00a0Civil Advisor<\/p>\n

EIBReg\u00a0Ert\u00fcchtigungsinitiative der Bundesregierung<\/p>\n

EU\u00a0Europ\u00e4ische Union<\/p>\n

EUCAP Sahel Mali\u00a0EU Capacity Building Mission in Mali<\/p>\n

EUTM Mali\u00a0European Union Training Mission Mali<\/p>\n

EZ\u00a0Entwicklungszusammenarbeit<\/p>\n

GAAP\u00a0Gemeinsame Analyse und abgestimmte Planung<\/p>\n

GAR-SI\u00a0Groupes d\u2019Action Rapide \u2013 Surveillance et Intervention au Sahel<\/p>\n

GSVP\u00a0Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik<\/p>\n

MANTIS\u00a0Modular, Automatic and Network capable Targeting and Interception System<\/p>\n

MINUSMA\u00a0United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali<\/p>\n

PARSEC\u00a0Programme d\u2019Appui au Renforcement de la S\u00e9curit\u00e9 dans la R\u00e9gion de Mopti et \u00e0 la Gestion des Zones Frontali\u00e8res<\/p>\n

SSR\u00a0Sicherheitssektorreform<\/p>\n

UNDP\u00a0United Nations Development Programme<\/p>\n

UNITAR\u00a0United Nations Institute for Training and Research<\/p>\n

VN\u00a0Vereinte Nationen<\/p>\n

VNSR\u00a0Sicherheitsrat der Vereinten Nationen<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"Dr. Denis M. Tull ist Wissenschaftler in der Forschungs\u00adgruppe\u00a0Afrika und Mittlerer Osten sowie Co-Leiter des Projekts\u00a0Megatrends Afrika. Problemstellung…\n","protected":false},"author":2,"featured_media":9936,"comment_status":"","ping_status":"","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"footnotes":""},"categories":[237],"tags":[112,110,309,113,109,108,114,111],"class_list":{"0":"post-9935","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","5":"has-post-thumbnail","7":"category-mali","8":"tag-aussenpolitik","9":"tag-deutsches-institut-fuer-internationale-politik-und-sicherheit","10":"tag-mali","11":"tag-sicherheitspolitik","12":"tag-stiftung-wissenschaft-und-politik","13":"tag-swp","14":"tag-unabhaengiges-forschungsinstitut","15":"tag-wissenschaftliche-politikberatung"},"share_on_mastodon":{"url":"https:\/\/pubeurope.com\/@afrika\/116466383780006032","error":""},"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9935","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/users\/2"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9935"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9935\/revisions"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/media\/9936"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9935"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9935"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.europesays.com\/afrika\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9935"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}