Wendepunkt, Meilenstein: So tönen die Regierungs-Fanfaren für die „größte fremdenrechtliche Novelle seit 20 Jahren“. Im Hintergrund ist jedoch leises Rascheln zu hören. Es stammt vom Stapel an Kleingedrucktem, das mit großen Reformen standardmäßig mitgeliefert wird.
Im Anlassfall ist der Stapel besonders hoch und an keinem Beispiel lässt sich das besser schildern als beim rot-weiß-roten Steckenpferd der Asylreform: der Quote für den Familiennachzug von Asylberechtigten und subsidiär Schutzberechtigten. Diese hat mit der EU-Reform nur indirekt zu tun und wurde jetzt aus dem Novellenpaket auch herausgelöst. An sich musste man nur einen neuen, eigenständigen Aufenthaltstitel für Nachkommende kreieren. Dass Österreich das zum Anlass für eine Kontingentierung nahm, ist der Ausdruck des Misstrauens gegenüber Brüssels Versprechen, dass durch die neuen Regeln künftig weniger Asylwerber von einem EU-Land ins andere weiterwandern werden. Die Skepsis ist auch berechtigt. So wollen Nachbarn wie Ungarn die Reform nicht (ganz) umsetzen, Erstankunftsländer wie Italien wiederum werden keine Asylwerbertransfers annehmen, wenn sie nicht gleichzeitig durch Übernahmen von Asylwerbern durch andere EU-Länder entlastet werden.
Daher will die Regierung in Eigenregie dafür sorgen, als Zielland unattraktiver zu werden. Zumal die Zeit drängt, die aktuellen Maßnahmen zur Reduktion der Familienzusammenführungen laufen aus. Das Aussetzen des Nachzugs aufgrund der EU-Notfallregel endet im Juli. Und würde es das nicht, würde es wohl bald EU-rechtlich gekippt. Auch die Praxis, Visa-Verfahren für syrische Familien durch die Einleitung von Asylaberkennungsverfahren für die Bezugspersonen zu stoppen, funktioniert so nicht mehr. Dafür hat der Verfassungsgerichtshof gesorgt.
Es braucht politisch also eine Nachfolgeregelung. Eine Quotierung wurde auch bereits mehrmals versprochen. Im Regierungsübereinkommen und in fast jedem Innenminister-Interview. Allerdings ohne den Beipackzettel mitzuliefern. Die Liste der nicht unwesentlichen Quoten-Details beginnt mit der Fußnote von Top-Juristen, dass die Quote wahrscheinlich EU-rechtswidrig ist, weil sie der EU-Familienzusammenführungsrichtlinie widerspricht. Diese verbietet Quoten für den Familiennachzug von Asylberechtigten (nicht von subsidiär Schutzberechtigten), außer die Mitgliedsstaaten hatten solche vor Annahme der Richtlinie.
Das Innenministerium will das lösen, indem es die Zusammenführung ins Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz der Länder verschiebt, wo es bereits Quoten für andere Drittstaatsangehörige gibt, die sich an der Aufnahmefähigkeit orientieren. Dass man mit dem „Trick“ die Quote auf Asylwerber ausdehnen kann, bezweifeln Experten. Noch schwieriger wird die vom Innenminister versprochene „Quote null“ gegenüber höheren Quoten für die Familien anderer Fremder zu argumentieren. Dazu müsste man darlegen, dass etwa die Kinder von Arbeitsmigranten schneller Deutsch lernen und sich besser integrieren als jene von Asylberechtigten. Und: Anders als beim jetzigen befristeten Aussetzen des Familiennachzugs, wo Österreich auf Zeit spielt und auf die Trägheit der EU-Institutionen setzt, wird eine permanente Regelung europarechtlich auf kurz oder lang fix auf den Prüfstand gestellt werden.
Weiter zu Detail Nummer zwei: Die Quote ist eigentlich keine, sondern eine Wartefrist. Wer im Jahr X keinen Platz erhält, bekommt ihn im Jahr darauf, spätestens aber nach drei Jahren. Sofern die Quote per se nicht abschreckt, wird der Familiennachzug nicht reduziert, sondern zeitlich gestreckt. Zudem gibt es humanitäre Ausnahmen. In der Wirkungsfolgeabschätzung verspricht man einen „dämpfenden Effekt zumindest für die beiden Folgejahre.“ Drittens: Wer davon ausgegangen ist, dass die Quote die Front gegen die FPÖ abdichtet, hat nicht in Rechnung gestellt, dass die Bundesländer bei ihren Quoten mitreden. In mindestens fünf Ländern – da, wo die FPÖ (mit)regiert – wird das jährlich für Debatten sorgen.
Viertens: Im Vollzug wird es trotz historisch niedriger Asylantragszahlen wohl rumpeln. Ursprünglich sollten die Länder und ihre Verwaltungsgerichte zuständig sein. Letztere waren beim Lesen des Entwurfs aber bass erstaunt. Da klaffte im Vorfeld eine ordentliche kommunikative Lücke. Dass Vorbereitung nicht immer hilft, weiß indes das Bundesverwaltungsgericht (BVwG). Nach erfolgreichem Länderprotest (die Länder müssen dem Gesetz zustimmen) kümmert sich nun das Bundesamt für Asyl-und Fremdenwesen (BFA) um die Aufenthaltstitel und das BVwG um die Beschwerden. Mehr Personal bekommt das BVwG – im Gegensatz zum BFA – in diesen Budgetzeiten nicht. Der BVwG-Präsident warnt deshalb vor längeren Verfahrensdauern. In allen Rechtsgebiete, etwa auch bei Beschwerden für bei Umweltverträglichkeitsprüfungen von Großprojekten.
Österreich will als Zielland unattraktiver werden. Strategisch ist das nachvollziehbar. Juristisch weniger. IMAGO/Michael Nguyen