Une norme née au pays de Galles

Mais au fond, d’où vient cette norme, dont l’effet sur le budget de l’armée apparaît ici de manière très concrète ? « Cela remonte au sommet de l’Otan de septembre 2014 à Newport, au pays de Galles, quelques mois après l’annexion de la Crimée par des forces pro-russes », retrace Wally Struys, économiste de la défense. Face à cette menace russe croissante, « tous les États membres avaient convenu d’évoluer vers les 2 % à un horizon de dix ans, donc pour 2024 au plus tard, et de cesser de réduire les budgets de défense. »

« Cette norme Otan est un outil nécessaire pour avoir un repère auquel se raccrocher pour dire à certains pays de faire un effort suffisant, estime l’expert. Maintenant, le chiffre en tant que tel est davantage politique et diplomatique que purement militaire. Je ne peux pas dire avec certitude qu’il relève d’un travail rigoureux, statistique, au dixième de pour cent près, sourit-il. Ça aurait pu être 1,8 % ou 2,2 %. Les 2 % sont quelque part trop beaux pour être vrais, mais ils permettent de communiquer plus facilement un objectif au grand public. »

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Il n’y aucune raison pour que les budgets de défense échappent au débat public.

Néanmoins, souligne M. Struys, ce chiffre s’inscrit dans une certaine continuité historique. Dans les années 1953-1954, pendant la guerre de Corée, la Belgique consacrait 4,88 % de son PIB à ses dépenses de défense. En 1983, pendant la Guerre froide, elle en était encore à 3,37 %, avant de réduire sensiblement son effort jusqu’à atteindre un plancher en 2018, à 0,89 %. Les 2 % actuels, censés devenir 3,5 % en 2035 (plus 1,5 % consacré à la résilience des États), permettraient donc de retrouver un niveau d’investissement militaire comparable à l’époque de la Guerre froide, nécessaire pour répondre aux menaces actuelles.

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Yannick Quéau, directeur du Grip (le Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité), se montre, lui, beaucoup plus critique. « Les 2 % n’ont pas de fondement méthodologique, sinon dans une perspective comparative. La Chine, par exemple, consacre officiellement 2 % de son PIB à sa Défense, mais, officieusement, c’est plutôt autour de 4 %. L’idée de la norme Otan – qui n’est pas contraignante, il faut le rappeler – est en fait de maintenir la suprématie capacitaire occidentale par rapport au reste du monde. On nous présente les armées européennes comme sous-dimensionnées pour faire face à la menace russe. Pourtant, il n’y a pas photo : l’appareil militaire conventionnel européen est plus qualitatif et ses équipements en plus grand nombre. »

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Pour autant, « la menace russe est réelle », admet volontiers M. Quéau. Et « les faiblesses capacitaires de l’Europe sont connues, que l’on pense aux missiles à longue portée, au spatial ou à la logistique, pour lesquels on dépend des États-Unis. Il faudra pouvoir combler cela. Mais aucun État européen n’a les moyens pour le faire au niveau national. L’échelon qui manque, c’est le niveau européen. La réflexion doit avoir lieu dans un cadre européen. L’Otan (où une telle réflexion globale a lieu, NdlR) n’a pas la légitimité de décider du niveau des dépenses de défense de l’Europe et des capacités dont elle a besoin. C’est un peu comme si, après le Covid, l’OMS (l’Organisation mondiale de la santé) avait dit que les dépenses de santé devaient représenter autant de pour cent du PIB. Cette méthode fait abstraction du débat démocratique, de l’adaptation à la menace, et met en péril les autres priorités budgétaires des États. Il n’y a aucune raison pour que les budgets de défense échappent au débat public. »