Der diplomatische Dienst der EU unter der Leitung von Kaja Kallas sieht sich mit beispiellosen internen Turbulenzen konfrontiert – was existenzielle Fragen darüber aufwirft, ob die außenpolitischen Strukturen der Union ihren Zweck erfüllen.
Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) wurde 2009 im Rahmen des Vertrags von Lissabon als Kompromiss zwischen Brüssel und den nationalen Hauptstädten geschaffen: stark genug, um die Diplomatie im Namen der EU-Regierungen gemeinsam und unabhängig von der Europäischen Kommission zu koordinieren, aber schwach genug, um die nationalen Außenministerien nicht zu bedrohen.
Über 15 Jahre später sagen Beamte in den EU-Institutionen, dass dieser Kompromiss zunehmend unter Druck gerät. „Es sollte weniger Intrigen zwischen und innerhalb der Europäischen Kommission und dem Auswärtigen Dienst geben“, sagte der ehemalige estnische Außenminister und derzeitige Europaabgeordnete Urmas Paet gegenüber Euractiv. „Das wirkt angesichts der brennenden Probleme auf der ganzen Welt wirklich lächerlich“.
Der EAD nimmt in der institutionellen Architektur der EU eine heikle Stellung ein: formal unabhängig, doch politisch sowohl an die Kommission als auch an die Mitgliedstaaten gebunden. Diese Spannung spiegelt sich in der „Doppelfunktion“ von Kallas wider, der gleichzeitig Hoher Vertreter der Union für Außen- und Sicherheitspolitik und Vizepräsident der Europäischen Kommission ist, kurz HRVP.
„Ein bisschen wie ein Schnabeltier“
„Es war schon immer schwierig, weil es ein bisschen wie ein Schnabeltier ist“, sagte James Moran, ehemaliger EU-Botschafter und jetzt assoziierter Senior Research Fellow beim Brüsseler Thinktank CEPS.
Beamte innerhalb des EAD beklagen hinter vorgehaltener Hand, dass das Berlaymont zunehmend in sein Territorium eingreift, während Kommissionsbeamte Vorwürfe einer absichtlichen Machtübernahme zurückweisen.
Ein EU-Diplomat argumentierte, dass die zunehmende Überschneidung zwischen Geopolitik und Wirtschaftspolitik die Macht zwangsläufig in Richtung der Kommission verlagert habe. „Wenn man die Big Tech regulieren will … braucht man die Einbeziehung institutioneller Akteure außerhalb der klassischen außen- und sicherheitspolitischen Kreise“, sagte der Diplomat.
Der Diplomat beschrieb den EAD als „ein bisschen wie ein unwillkommenes Kind“ seit seiner Gründung – gefangen zwischen Mitgliedstaaten, die nur ungern die Kontrolle über die Außenpolitik abgeben, und einer Kommission, die sich davor hütet, eine Institution zu stärken, die zu eng mit den nationalen Hauptstädten verbunden ist.
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Zudem waren die EU-Länder verärgert über eine Initiative von Kallas, die EU-eigene Beistandsklausel 42.7 in einem Simulationsszenario zu testen – aus Angst, dies könnte eine heftige Reaktion aus Washington auslösen und die NATO weiter gefährden.
„Eine sehr rätselhafte Institution mit einem eher schwachen Mandat»
„Wo sie ein Mandat haben, liefern sie auch Ergebnisse. Das Problem ist, dass es sich um eine sehr rätselhafte Institution mit einem eher schwachen Mandat handelt“, sagte Juraj Majcin, Politikanalyst beim European Policy Centre, einem Thinktank für EU-Angelegenheiten in Brüssel.
Majcin verwies auf die jüngsten Sicherheitspartnerschaften mit Ländern wie Indien und Australien als Beispiele für Bereiche, in denen der EAD effektiv funktioniert hat. Er argumentierte jedoch, dass die Institution nach wie vor Schwierigkeiten habe, ihren Platz innerhalb des EU-Systems zu definieren.
„Solange der Vertrag gilt, wird es einen Europäischen Auswärtigen Dienst geben“, sagte Moran und fügte hinzu, dass dessen Wirksamkeit von der Führung und der Bereitschaft der Mitgliedstaaten abhänge, gemeinsam zu handeln.
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Anfang dieser Woche bot sich Kallas an, die führende Rolle in möglichen künftigen Verhandlungen mit Russland zu übernehmen, was eine Debatte auslöste, die die umfassenderen politischen Probleme des EAD deutlich macht.
Beamte und Analysten haben in Frage gestellt, ob die EU-Außenbeauftragte über die politische Rückendeckung oder das institutionelle Mandat für eine solche Rolle verfügt.
„Den Karren vor das Pferd gespannt“
Majcin argumentierte, Kallas habe „den Karren vor das Pferd gespannt“, indem sie sich öffentlich ins Spiel gebracht habe, bevor sie sich die breite Unterstützung der nationalen Regierungen gesichert habe, die über andere Kandidaten diskutieren – höchstwahrscheinlich einen ehemaligen oder amtierenden Staats- oder Regierungschef –, der als Gesandter fungieren soll, falls es zu Gesprächen mit Putin kommt.
Moran deutete an, dass sich letztendlich ein Mittelweg herausbilden könnte, bei dem der EAD eine koordinierende Rolle spielt, während die Mitgliedstaaten und die nationalen Staats- und Regierungschefs die politische Kontrolle über die heikelsten Verhandlungen behalten.
Ein hochrangiger Kommissionsbeamter merkte an, dass die Diskussion selbst ein klares Zeichen für die politischen Grenzen jeglicher Rolle der Hohen Vertreterin sei. „Was dabei unausgesprochen bleibt: nicht Kallas“, sagte die Quelle.
(bw, aw)