Donald Trumps neue Zolltarife sind gerade in Kraft getreten und Unternehmen beklagen bereits, dass sie selbst ein geringeres Hindernis für den Welthandel seien als Trumps permanente Überraschungen und seine Taktik, anderen Ländern mit Zollschranken zu drohen, um seine Ziele zu erreichen, auch wenn diese gar nichts mit Handel zu tun haben. Brasiliens Zolltarif für Exporte in die USA wird von 10 auf 50 Prozent erhöht, weil Trump damit die brasilianische Justiz zwingen will, die Prozesse gegen Ex-Präsident Bolsonaro einzustellen, der wegen eines Putschversuchs angeklagt ist. Südafrika wird mit 30 Prozent Zoll belegt, weil es Israel wegen Völkermord vor dem Internationalen Gerichtshof verklagt hat und angeblich selbst einen Völkermord gegen weiße Farmer verübt, die Trump deshalb als politische Flüchtlinge zur Einwanderung in die USA aufgerufen hat. Bisher sind allerdings gerade einmal 59 gekommen.
Trumps Strategie (ja, es ist eine) ist weder seltsam noch selten. In der EU wird sie ständig angewandt. Regierungen, die sich in einer Sache nicht durchsetzen können, blockieren eine sachfremde Entscheidung, um so doch noch ihren Willen durchzusetzen. Gerade droht Ungarn damit, den neuen EU-Finanzrahmen zu blockieren, wenn die Gelder, die die Europäische Kommission von Ungarn wegen der dortigen Rechtsstaatsprobleme zurückhält, nicht freigegeben werden. In der Vergangenheit haben Regierungen auch schonmal Entscheidungen blockiert, die nur einstimmig entschieden werden können, um damit andere Entscheidungen, bei denen sie mit qualifizierter Mehrheit überstimmt worden waren, aufzuhalten.
Wenn es also stimmt, dass Trump von der Leyen mit Konsequenzen für die Nato gedroht hat, obwohl es eigentlich um Handelsfragen ging, hat er nichts anderes getan als viele EU-Regierungen auch. Man nennt das „issue linkage“, das Verknüpfen von Entscheidungen in einem Bereich mit Entscheidungen aus einem anderen Bereich.
Trumps gegensätzliche Ziele
Trump verbindet mit seiner Zollpolitik zwei Ziele, die sich gegenseitig widersprechen. Seine Zölle sollen Geld in den Staatshaushalt spülen, um damit das Haushaltsdefizit zu senken und aus der Schuldenspirale zu kommen, die sich immer schneller dreht. Zu hoch dürfen seine Zölle also nicht sein. Wenn sie das Zollmaximum (auch Laffer-Maximum genannt, benannt nach dem Wirtschaftswissenschaftler Arthur Laffer) erreichen, gehen Importe und Zolleinnahmen zurück und höhere Tarife führen dann zu Mindereinnahmen für den Staat. So gesehen wäre eine Drohung mit 100-prozentigen Zöllen für die EU wenig glaubwürdig gewesen. Das jetzige Zollniveau wird aber wahrscheinlich Mehreinnahmen generieren. Das hat schon sein 10-Prozent-Zollsatz geschafft, den er der ganzen Welt überstülpte – die Zolleinnahmen waren diesen Juli um 242 Prozent höher als im Juli letzten Jahres.
Problematischer ist das zweite Ziel: Exporteure zu zwingen, in den USA zu produzieren. Das können sie aber vermeiden, wenn sie ihre Warenströme in Länder mit niedrigeren Zollschranken umlenken. Dann steigen in den USA nur die Preise, aber mehr Investitionen gibt’s nicht. Darüber hinaus haben die USA im Moment etwas über sieben Millionen Arbeitslose und genauso viele freie Stellen. Berücksichtigt man, dass in der Arbeitslosenstatistik eines jeden Landes ungefähr zwei Prozent unvermittelbare Arbeitssuchende versteckt sind, leidet die US-Wirtschaft bereits jetzt an Arbeitskräftemangel, den Trump mit seinen Razzien gegen illegale (aber arbeitende) Einwanderer noch weiter verschärft. Beginnen Exporteure tatsächlich damit, in den USA mehr zu investieren, schaffen sie dort Arbeitsplätze, für die es keine Arbeitnehmer gibt. Dann steigen Löhne und Gehälter und das verarbeitende Gewerbe, die Manufakturen, von denen Trump träumt, entziehen weniger arbeitsintensiven, aber moderneren Sektoren die Arbeitskräfte. Noch ein Sieg des Rust-Belt über Silicon Valley. Wie man sieht, war der Showdown zwischen Trump und Musk nicht nur eine rein persönliche Angelegenheit.
Mit diesem Deal stimmt etwas nicht
Die EU könne mit von der Leyens Deal zufrieden sein, sagen seine Anhänger, denn Trump von einem Zollsatz von 30 Prozent auf 15 Prozent heruntergehandelt zu haben, das sei doch ein Erfolg. Mit diesem Argument stimmt etwas nicht. Erstens sind die 15 Prozent einseitig – die EU lässt US-Produkte künftig zollfrei auf ihren Markt. Zweitens möge man sich vorstellen, Trump hätte mit 100 Prozent statt mit 30 Prozent gedroht. Ihn um 85 Prozentpunkte heruntergehandelt zu haben, wäre demnach ein geradezu gigantischer Erfolg von der Leyens gewesen – obwohl es das Endergebnis kein bisschen verändert hätte.
Von der Leyen ist zu diesem Endergebnis gekommen, indem sie Trump buchstäblich das Blaue vom Himmel versprochen hat: riesige Energieeinkäufe in den USA, für die aber die Mitgliedsstaaten zuständig sind, riesige Investitionen in den USA, für die aber die private Wirtschaft in der EU zuständig ist. Trump verkauft das jetzt zu Hause so, als wären das Direktzahlungen in den US-Haushalt. Von der Leyens Investitionszusagen seien „ein Geschenk“, damit könne man machen, was man wolle. Über welchen Zeitraum da investiert und gekauft werden soll, zu welchen Bedingungen – das alles ist unklar und muss jetzt noch ausverhandelt werden. Das gilt sogar für die Zölle, die die EU zahlen und die USA nicht zahlen sollen. Hat von der Leyen vielleicht gar keinen Deal?
Nein, mit der ganzen Sache stimmt etwas nicht – aber es ist weder das, was seine Verteidiger behaupten, noch das, was seine Kritiker sagen. Sie alle machen den gleichen Fehler wie Trump: Sie gehen davon aus, dass ein „Deal“ ein wenigstens für eine begrenzte Zeit stabiles und verlässliches Übereinkommen und damit eine verlässliche Grundlage für wirtschaftliche Entscheidungen ist.
Aber genau das hat Trump mit seiner Strategie, seine Entscheidungen willkürlich zu ändern, selbst unberechenbar zu sein und Handelsfragen für „issue linkage“ zu verwenden, kaputt gemacht. Ab jetzt wird’s für alle ungemütlich. Auch für die USA. Auch für Trump, denn nun stellt sich heraus, dass Deals auf internationaler Ebene nicht das sind, was sie innerhalb eines Landes sind. Und dazu hat Trump selbst einen großen Beitrag geleistet.
Warum die EU gar keinen Deal mit den USA hat…
Zeit seines Lebens hat Trump „Deals“ gemacht, also verbindliche Verträge und Abmachungen geschlossen. Wenn ein Geschäftspartner eine Abmachung gebrochen hat, wurde er verklagt. Dann zwang ihn ein Richter, die Abmachung einzuhalten oder Entschädigung zu zahlen. Und wenn Trump dagegen verstieß, zwang ein Gericht ihn, sich an die Abmachung zu halten. Das ist der Teil, den Trump gar nicht mag und von dem er sich in den USA weitgehend befreit hat, dank der sehr umfangreichen Immunität, die ihm der von ihm majorisierte Oberste Gerichtshof letztes Jahr zuerkannt hat und dank der Bereitschaft seiner Regierung, unbequeme Gerichtsurteile einfach zu ignorieren. Aber so funktioniert die internationale Politik nicht.
In der internationalen Politik herrscht nämlich Anarchie. Da gibt es keine Polizei, keine unabhängige Justiz und keine neutralen Richter, da sind alle so frei und ungebunden wie Trump in den USA. Wenn sich ein großes Land nicht an Abmachungen hält, passiert gar nichts. Wenn sich ein kleines Land nicht daranhält, muss es mit Krieg von Seiten größerer Nachbarn rechnen – außer es verbündet sich mit einem anderen großen Nachbarn oder vielen anderen kleinen, die sich dann gemeinsam verteidigen. Staaten fallen übereinander her, der Große frisst den Kleinen und nur Bündnisse sorgen für ein (meist kurzfristiges) Gleichgewicht des Friedens.
Diese ziemlich brutale, kalte und darwinische Welt ist gar nicht gut für den Welthandel, denn Kriege stören ihn gewaltig.
Deshalb haben sich von der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts an Regierungen überlegt, wie man das ändern kann. Eine Weltregierung wollte niemand, sie war damals auch gar nicht in Sicht. Also gründete man erst den Völkerbund und dann, nach dessen Scheitern, die UNO und zahlreiche andere internationale Organisationen, denen allen eines vorschwebt: Regeln aufzustellen, mit denen Krieg unwahrscheinlicher und Handel einfacher wird.
Diese Regeln machen Krieg nicht unmöglich und belasten den Handel oft mit zusätzlicher Bürokratie – aber sie machen die internationale Politik auch berechenbarer und sorgen dafür, dass beim Handel alle ähnliche Bedingungen vorfinden, ein „level playing field“, wie Ökonomen sagen. In der UNO verpflichten sich Staaten, auf Gewalt gegen andere zu verzichten (außer zur Verteidigung), in der WTO verpflichten sie sich zu bestimmten Standards beim Handel und dazu, bestimmte Prozeduren einzuhalten und in Konfliktfällen nicht gleich Vergeltung zu üben, sondern erst einmal die Vermittlung zu bemühen und eines der gerichtsartigen „Panels“ der Welthandelsorganisation anzurufen. Verstöße gegen bilaterale Verträge sollen vor dem Internationalen Gerichtshof entschieden werden und nicht auf dem Schlachtfeld oder durch Handelskriege. Und wenn es hart auf hart kommt, entscheidet der UNO-Sicherheitsrat über Krieg und Frieden.
Nichts davon hat für Donald Trump irgendeinen besonderen Wert. Er zieht sich aus einer internationalen Konferenz (z. B. über Klima und Plastik) zurück oder sabotiert die Schlussfolgerungen, zahlt in die UNO nur soviel ein, wie notwendig ist, um sein Stimmrecht zu behalten, droht mit Krieg und Annexionen, obwohl die UNO-Charta das verbietet und zerschlägt selbst die von den USA mitgegründete nordamerikanische Freihandelszone.
Das hat seine innere Logik: Für eine Supermacht, die keine Verbündeten braucht und sich selbst gegen jeden anderen wehren kann, ist eine anarchische Welt ohne Regeln kein Horrorszenario. Die Großen kommen darin ganz gut zurecht, solange sich nicht zwei oder drei andere Große gegen einen von ihnen verbünden. Multilateralismus ist etwas für Kleine, Schwache und Staaten, die kein Geld für ihre Verteidigung ausgeben wollen oder glauben, alle Menschen könnten über Nacht Brüder und Schwestern werden und aufhören, übereinander herzufallen. Das ist etwas für Idealisten, aber nicht für Realisten. Deshalb nannten sich die Anhänger dieser kalten Trump-Welt schon lange vor Trumps erster Amtszeit „Realisten“ und die Anhänger des Multilateralismus „Idealisten“. Das sind die zwei wichtigsten, miteinander rivalisierenden Schulen der Internationalen Beziehungen. Dass auch in eigentlich idealistischen Konzepten eine Menge Realismus steckt, zeigt die EU: Sie hat Europa eine historisch ungewöhnlich lange Friedenszeit verschafft, indem sie ihre Mitglieder daran hinderte, gegeneinander Krieg zu führen.
Das Paradoxe an Trumps Denken beruht darin, dass er drauf und dran ist, dem Multilateralismus den Garaus zu machen, aber immer noch daran glaubt, dass Abmachungen zwischen Regierungen wie innerstaatliche „Deals“ funktionieren. Dabei gibt es in den internationalen Beziehungen nichts, was Staaten dazu zwingen könnte, Abmachungen einzuhalten. Das Wenige, was die Kosten für abtrünnige Staaten in die Höhe treibt und Vertragsverletzungen berechenbarer macht, ignoriert Trump ja stets. Welchen Wert haben Abmachungen also künftig überhaupt noch? Nur soviel, wie ein mächtiger Staat, ein Hegemon, in der Lage ist, mit Gewalt durchzusetzen. Das können die USA dank ihrer militärischen Macht. Im Welthandel ist das nicht so. Betrachtet man den Anteil am globalen Handel, stehen die USA auf Platz drei der Weltrangliste, nach der EU und China. Die kann Trump nicht zwingen, in Handelsfragen Konzessionen zu machen. Sie können sich revanchieren; dann verlieren wieder alle, aber die USA mehr als die anderen. Was also verleitet Trump dazu, zu glauben, ein Abkommen mit der EU werde Bestand haben?
Paradoxerweise ist daran nicht nur seine Illusion Schuld, er bewege sich auf der Weltbühne wie auf dem US-Real-Estate-Markt. Auch seine Gegner (früher sagte man Handelspartner) in Europa bestätigen ihn in diesem Glauben – obwohl es dafür keinen Anlass gibt. Ursula von der Leyen, ihre EU-Kommissare, unsere Unternehmer und Politiker – sie alle glauben fest an die Beständigkeit von internationalen Abmachungen, weil sie (die Politiker) entweder Multilateralisten sind oder sie (die Unternehmer) sich keinen Markt vorstellen können, auf dem keiner für die Einhaltung der Regeln und das „level playing field“ sorgt.
Genau das ist der Fehler.
Anarchie ist machbar – aber nicht angenehm
In den kommenden Wochen werden die Unterhändler auf beiden Seiten des Atlantiks mit großer Energie und Akribie daran gehen, den Trump-von der Leyen-Deal in ein formelles, detailliertes Abkommen zu verwandeln. Die USA werden dann praktisch zollfrei in die EU exportieren, während die EU mit 15 Prozent Zoll für Exporte in die USA belastet wird (mit bestimmten Ausnahmen). Nehmen wir weiter an, dass sich dieses Abkommen für bestimmte Branchen als nachteilig erweist, diese dann die Öffentlichkeit mobilisieren und so unsere Politiker unter Druck setzen. Die Zollsätze für die USA zu erhöhen, wäre ein flagranter Verstoß gegen das Abkommen und würde sofort eine Rache-Reaktion Trumps auslösen.
Die internen Umwelt-, Klima- und konsumentenschutzrechtlichen Standards in der EU anzuheben und damit die Importe aus den USA zu verteuern wäre weit weniger flagrant. Das Abkommen umfasst solche „nicht-tarifäre Handelshemmnisse“ womöglich gar nicht. Dann kann Trump die WTO anrufen und jahrelang auf einen Schiedsspruch warten, oder er kann wieder einmal mit 30 Prozent Zoll drohen, wenn diese Hemmnisse nicht sofort abgeschafft werden. Dann schafft die EU sie ab, führt aber sofort neue Sozial-Standards oder bürokratische Auflagen (darin ist die EU Weltmeister) ein, die US-Exporteuren genauso das Leben schwer machen. Man kann das Spielchen ewig weiter treiben. Es gibt kein Gericht, das die USA oder die EU daran hindern kann, sich auf diese Art und Weise zu piesacken. Und plötzlich haben wir es wieder, das Level Playing Field: Jede Seite macht nur das, was für sie vorteilhaft ist. Taucht ein Nachteil auf, wird er sofort von der benachteiligten Seite eingeebnet.
Trumps Anarchie ist dann zwar immer noch unberechenbar – aber sie ist für beide Seiten gleich unberechenbar. Es gibt dabei aber – mehrere Aber. Das erste liegt auf der Hand: In einer solchen Welt gibt es keine bindenden Abkommen mehr. Trump kann die 15 Prozent jederzeit auf 30 erhöhen, die EU kann jederzeit ähnliche Zölle einführen. WTO-Regeln verbieten „Diskriminierung“ und verlangen „Gegenseitigkeit“ und „Meistbegünstigung“ – selbst die Umrisse des von der Leyen – Trump-Deals, die bisher bekannt sind, verstoßen dagegen. Ein Beispiel: Nehmen wir an, die EU importiert künftig Hummer zollfrei aus den USA hat aber mit Vietnam ein Handelsabkommen, das einen Fünfprozentzoll für Hummer vorsieht. Nach WTO-Regeln müsste sie das wegen der Meistbegünstigungsklausel ebenfalls auf Null setzen. Das Beispiel ist fiktiv, tatsächlich verlangt die EU schon jetzt keinen Zoll auf vietnamesischen Hummer. Aber es zeigt: Zugeständnisse an die USA können zu Verwerfungen mit anderen Handelspartnern führen – es sei denn auch die EU beginnt, die WTO-Regeln zu ignorieren. Dann kehren wir zurück zur Anarchie des frühen 19. Jahrhunderts.
Wenn die Elefanten kämpfen, leidet das Gras
Das zweite Aber sieht so aus: Solange beide Streithähne etwa gleich mächtig sind und sich gegenseitig etwa gleich schaden können, wirkt sich Anarchie nicht zum Nachteil eines Staates aus. Problematischer wird’s dagegen für kleine Staaten, wenn die Bremsmechanismen von UNO, WTO und anderen Organisationen verschwinden. Beispiel Schweiz: der stülpte Trump einen Zollsatz von 39 Prozent über, denn sie kann nicht zurückschlagen. Dafür ist der schweizerische Markt zu klein und der US-amerikanische zu groß. Aber das Beispiel zeigt auch gleichzeitig einen mühsamen, aber gangbaren Weg, wie Staaten, die das wollen, sich von den Fallstricken befreien können, in die Trumps Anarchie sie getrieben hat. Würde die Schweiz morgen der EU beitreten, betrüge ihr Zollsatz nur noch 15 Prozent. Man kann daraus eine globale Regel machen.
Trump hat bis jetzt mit seiner Zoll-Ultimatum-Strategie nur Erfolg, weil er mit den Staaten einzeln verhandelt und sich die jeweilige Asymmetrie zu seinem Vorteil auswirkt. Die USA sind ein wichtigerer Markt für Japan, als Japan das für die USA ist. Süd-Korea ist für die USA nicht so wichtig, wie die USA es für Südkorea sind. Und so weiter. Nur in Europa hat das nicht funktioniert – die EU ist ein gemeinsamer Markt mit eigenen Institutionen und keine bloße Freiheitshandelszone wie NAFTA, deren Mitglieder Kanada und Mexiko Trump gegeneinander ausspielen konnte.
Wie aber ginge ein Duell zwischen Trump und einem gemeinsamen Markt (oder einer kohärenten institutionalisierten Freihandelszone) aus, wenn sich an letzterer die EU, Kanada, Australien, Südkorea, Japan, große Teile Südamerikas, Südafrika, Nigeria und Teile Asiens beteiligen würden? Mein Tipp: sie könnte den USA fast jedes handelspolitische Zugeständnis abverlangen. Experten des Kieler Instituts für Weltwirtschaft haben so etwas vorgeschlagen. So einfach, wie sie es darstellen, ist es aber nicht.
Ein Handelsblock gegen die USA?
Ein solcher Handelsblock müsste ähnliche Mechanismen haben, damit seine Mitglieder bei der Stange bleiben und sich von Trump nicht gegeneinander ausspielen lassen. Ganz nebenbei: Das würde sie natürlich auch davor schützen, von China auseinanderdividiert zu werden. Innerhalb eines solchen Blocks würden die alten Regeln des Multilateralismus dann wieder gelten und dank der Größe des Blocks ließen sie sich auch gegenüber vielen Drittstaaten durchsetzen, selbst dann, wenn die USA sich nicht mehr daranhielten. Sie wären dann in etwa da, wo China war, bevor es in die WTO aufgenommen wurde.
Das Problem dabei: So etwas braucht viel Zeit, denn die beteiligten Staaten müssten für die Gründung eines solchen Blocks auf einen Teil ihrer Souveränität verzichten (wie die Europäer das ja auch für die EU tun mussten) und dazu ihre Verfassungen ändern. Das dauert lange, während ein Tweet mit einem Strafzoll-Ultimatum von Trump in ein paar Sekunden fertig ist. Das ist Trumps großer Vorteil: Er ist schneller.
Das ist aber auch der Punkt, an dem klar sein müsste, dass Trump (vermutlich völlig unbeabsichtigt) der Welt und dem Welthandel eigentlich einen Gefallen tut: Er zwingt den Rest der Welt dazu, sich gegen ihn zusammenzuschließen, um den regelbasierten, berechenbaren Welthandel gegen die vollkommene Anarchie zu verteidigen, die er dabei ist, wieder einzuführen.
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