Wie lange können sich die führenden Industriestaaten ihre horrenden Haushaltsdefizite noch leisten? Der Internationale Währungsfonds fordert sie, nicht zum ersten Mal, zur Kurskorrektur auf.
In Frankreich fanden im Herbst mehrfach Generalstreiks gegen die Sparbemühungen der Regierung statt.
Telmo Pinto / Sopa / Light Rocket / Getty
Es gab eine Zeit, da sorgte sich der Internationale Währungsfonds (IWF) vor allem um Entwicklungs- und Schwellenländer wie Argentinien oder Pakistan. Doch jetzt sind es auch die G-7-Staaten, die mit hohen und steigenden Staatsschulden auf sich aufmerksam machen.
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Frankreichs Bonität wurde am Samstag von der Rating-Agentur Standard & Poor’s gesenkt. Der Grund: «erhöhte Unsicherheit», was das Staatsbudget anbelangt. Das ist relativ milde ausgedrückt. Frankreich dürfte 2025 ein Defizit von über 5 Prozent des BIP schreiben. Besserung ist nicht in Sicht, im Gegenteil: Strassenproteste und eine politische Blockade durch die Linke und die nationalistische Rechte zwangen die zentristische Minderheitsregierung dazu, die seit langem angekündigte Erhöhung des Rentenalters von 62 auf 64 Jahre aufzuschieben.
Die Finanzmärkte haben auf die Unsicherheit mit dem Verkauf langjähriger französischer Staatsanleihen reagiert. Weil die Anleihenrenditen und damit die Kosten der Schulden steigen, lässt dies das Haushaltsdefizit weiter anschwellen. Der einzige Trost für die Franzosen: Sie sind mit ihren Budgetproblemen nicht allein. Auch in Japan sind die Renditen für 30-jährige Staatsanleihen in den vergangenen drei Jahren stark gestiegen.
Die höheren Zinskosten haben aber auch in Tokio nicht dazu geführt, dass mehr gespart wird. Im Gegenteil: Sanae Takaichi, die designierte Regierungschefin, will eine noch expansivere Fiskalpolitik betreiben, obwohl die Brutto-Schuldenquote des Landes gemäss IWF bei schwindelerregenden 230 Prozent des BIP liegt.
Grossbritannien, Italien und – mit Einschränkungen – Kanada kämpfen ebenfalls mit einem hohen Schuldenstand, genauso wie die USA. Ein vom republikanisch dominierten Kongress im Frühsommer verabschiedetes Haushaltsgesetz wird dieses Problem weiter verschärfen, so die Ansicht von aussenstehenden Experten wie jenen von der Peter G. Peterson Foundation.
Der IWF wägt ab
Das wirkt alarmierend, zumal sich die Weltwirtschaft derzeit in einer anständigen Verfassung befindet. Wie entwickelt sich der Schuldenstand der reichen Länder, wenn bald die nächste Krise die Welt heimsucht?
Der IWF nimmt zu diesen Fragen in seinem «Fiscal Monitor» eine nuancierte Position ein. In seinem weit beachteten Schulden-Assessment weist er für fünf der sieben G-7-Staaten weiterhin nur ein «tiefes» Risiko aus. Nur bei Japan und Italien (Schuldenstand: 134 Prozent) geht der IWF von einem «mittleren» Risiko aus. Für zahlreiche Schwellenländer ist das unbefriedigend: Die meisten von ihnen weisen deutlich niedrigere Staatsschuldenquoten auf, dennoch wird vielen ein mittleres oder gar hohes Risiko zugewiesen.
Vítor Gaspar, Leiter der Abteilung Steuerpolitik beim IWF.
PD
Vítor Gaspar, Leiter der Abteilung Steuerpolitik beim IWF, argumentiert, dass die Schuldenquote allein nicht ausreicht, um die Verletzlichkeit eines Landes gegenüber einer Schuldenkrise einzuordnen. «Es sind zwar grosse Länder wie die USA, China, Grossbritannien und Frankreich, welche die globale Schuldenquote nach oben drücken. Doch verfügen diese Länder auch über mehr Möglichkeiten, um ihre Defizite und ihre Verschuldung unter Kontrolle zu bringen.»
Dazu gehörten etwa liquide und grosse Kapitalmärkte, eine diversifizierte Basis an Investoren sowie eine starke Steuerkapazität – sprich die Möglichkeit, wenn nötig zusätzliche Steuereinnahmen zu generieren. Im Fall von China kommt eine sehr hohe Sparquote der Bevölkerung hinzu.
Die Bevölkerung will einfach nicht
Aber natürlich reicht es nicht, wenn Regierungen zwar in der Lage wären, ihr Budgetdefizit zu verringern, dies aber aus Angst vor Protesten nicht tun. Vítor Gaspar spricht von einem Trilemma – also von drei inkompatiblen Zielen, welche Regierungen gleichzeitig erfüllen wollen: Erstens hat der Ausgabendruck zugenommen – es gilt vielerorts etwa die Verteidigungsausgaben zu erhöhen und das Land für eine demografische Wende und für den Klimawandel vorzubereiten. Auch das höhere Zinsniveau führt zu Mehrausgaben für den Schuldendienst, die aus dem Staatshaushalt zu bestreiten sind.
Zweitens gilt es, das Defizit und die Schulden unter Kontrolle zu halten, um Risiken für die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzen und für die Finanzstabilität abzuwenden. Drittens aber sind Steuererhöhungen oder Sparmassnahmen meistens sehr unpopulär. Insbesondere, da die Bevölkerungen heute weniger bereit zu sein scheinen, Haushaltsbudgets zu straffen.
Zur Lösung des Trilemmas schlägt Gaspar vor, wachstumsfördernde Massnahmen einzuführen. «Noch wichtiger ist es, Vertrauen zu schaffen – bei den Märkten, aber insbesondere auch in der Bevölkerung.» Doch eine Regierung muss sich dieses Vertrauen erst verdienen.
«Transparenz in Steuerfragen hilft, wenn also die Bevölkerung weiss, wofür das Geld eingesetzt werden soll», sagt Gaspar. Weiter solle die Regierung ihre Dienstleistungen möglichst effektiv anbieten und brauche es einen Rahmen, so dass sie regelmässig Rechenschaft ablegen muss, wie sie den Staatshaushalt führt. «Doch auch wenn diese Prinzipien universell anwendbar sind, muss die Umsetzung dem politischen System entsprechen, das sich von Land zu Land stark unterscheidet.»
Externer Druck – wie ihn die Märkte derzeit über die erhöhten langfristigen Anleihenrenditen ausüben – hilft natürlich, die Regierungen zum Handeln zu zwingen. Aber er reicht nicht aus. Gaspar verweist auf Alexandre Lamfalussy, der schon im Delors-Report 1989 davor gewarnt hatte, dass die Marktdisziplin in normalen Zeiten zu langsam und zu schwach wirkt, in Krisenzeiten aber zu schnell und disruptiv.
«Man kann Finanzstabilität nie für selbstverständlich halten, man muss kontinuierlich daran arbeiten», sagt Gaspar. Es lasse sich kaum vorhersagen, wo die nächste Krise entstehen werde. «Umso wichtiger ist es, dass die Staaten einen fiskalischen Puffer aufbauen. Unsere Forschung hat gezeigt, dass Staaten mit einem solchen Puffer die Auswirkungen einer Krise auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung verringern und die Krise schneller hinter sich lassen können.»
Es droht fiskalische Dominanz
Eine besondere Gefahr besteht darin, dass eine hohe Staatsverschuldung auch die Geldpolitik beeinträchtigt. In Japan kauft die Zentralbank seit Jahren einen beträchtlichen Teil der Staatsschulden auf. Auch weil die Inflation sehr tief war, kam die Bank of Japan mit dieser sehr expansiven Geldpolitik davon. Doch in letzter Zeit ist die Teuerung im Land angestiegen. Die Bank of Japan hat ihre Anleihenkäufe reduziert, was sie indes auf Kollisionskurs gegenüber der neuen Regierung bringen könnte.
In der EU besteht zudem die Gefahr, dass die EZB mit Anleihenkäufen hochverschuldete Staaten vor dem Druck der Märkte abschirmt und sich so in die Innenpolitik dieser Länder einmischt. Als die EZB im Sommer 2022 im grossen Stil italienische Staatsanleihen kaufte und die Bondrenditen des Landes deckelte, griff sie in den laufenden Wahlkampf ein, weil die Lösung von Italiens Schuldenproblem plötzlich weniger dringlich erschien.
Internationale Experten achten mit Argusaugen darauf, ob die EZB auch Frankreich aus der Patsche hilft. Solche Interventionen betäuben kurzfristig den Streit zwischen den fiskalpolitischen Musterschülern und den Defizitsündern in der EU. In einer Krise kann dieser Streit später dafür umso schärfer aufbrechen und die Union erneut in eine Zerreissprobe führen – wie damals in der Euro-Krise ab 2010.
In den USA übt Präsident Donald Trump seit Monaten enormen Druck auf das Fed aus, damit die Zentralbank die Leitzinsen massiv senkt. Trump hofft, dass er weniger für den Schuldendienst ausgeben muss, der im Steuerjahr 2025 mehr als 23 Prozent der Einnahmen verschlungen hat.
Bis jetzt hat das Fed seinem Druck standgehalten. Bald wird aber der Supreme Court entscheiden, ob Trump die Fed-Gouverneurin Lisa Cook entlassen darf. Schlägt sich das oberste Gericht auf die Seite Trumps, kann er Cooks Nachfolger nominieren; und einen Gouverneur ins Amt bringen, der seinen Wünschen vielleicht mehr Beachtung schenkt.
Die Finanzmärkte könnten zu der Überzeugung gelangen, dass die Zentralbank in Zukunft faktisch aus dem Oval Office gesteuert wird. Sie würden ihre Inflationserwartungen erhöhen und eine höhere Risikoprämie für langjährige amerikanische Staatsanleihen verlangen. Das wiederum würde den Schuldendienst verteuern; und Trump hätte das Gegenteil von dem erreicht, was er sich vorgenommen hat.
«Die Zentralbanken sind nicht aus Selbstzweck unabhängig. Sie verfügen über operationelle Unabhängigkeit, damit sie ihr Mandat erfüllen können», sagt Vítor Gaspar. «Modelle und die historische Evidenz zeigen, dass dieses institutionelle Arrangement gut funktioniert.» In Ausnahmezeiten wie während der Covid-19-Pandemie hätten Finanzministerien und Zentralbanken im Tandem arbeiten müssen. «Doch in normalen Zeiten ist es extrem wichtig, die Geldpolitik von steuerlichen Erwägungen abzuschirmen.»