Meie viimase aja kirglikele eelarve aruteludele pakkus hiljuti analüütilist tuge Rahvusvaheline Valuutafond (IMF). See 1944. aastal asutatud rahvusvaheline organisatsioon, mille aluspõhimõtteid mõjutas palju ka tolle aja üks tuntumaid majandusteadlasi, eestlane Ragnar Nurkse, ühendab 191 riiki ning on enamasti tuntud kui suurtes majandusraskustes riikidele laenaja ning reformide taganttõukaja.
Kuid kriise püüab IMF ennetada ka oskusteabe jagamisega, tuginedes märkimisväärsele kogemuste pagasile üle maailma. Seda tehakse nii teadustööde kui ka kõigi liikmesriikide majandusolukorra regulaarse iga-aastase analüüsi kaudu. Viimane IMF-i käik Eestisse tehti selle aasta mais ning aruande kinnitas IMF-i nõukogu juulis. Põhjalikud ingliskeelsed ülevaated on tasuta kõigile kättesaadavad IMF-i veebilehel ka varasemate aastate kohta1.
IMF-i riigipõhiseid analüüse kajastavaid raporteid on sageli isegi mitu. Traditsioonilise riigi majandusolukorda ning väljavaateid peegeldava ülevaate (viimane neist “Staff Report for the 2025 Article IV Consultation”2) kõrval analüüsivad IMF-i eksperdid põhjalikult ka mitmeid eriteemasid. Sel aastal oli neid Eesti puhul tervelt kolm. Põhjalikult on neist kirjutatud IMF-i kolmes eraldi artiklis, mis on kättesaadavad samal veebilehel, kus raportid.3,4,5 Arusaadavalt on sel aastal fookuses eelarve, maksud ning konkurentsivõime. Siinkohal keskendun kahele esimesele teemale.
IMF-i analüüs lähtub eeldusest, et hoolimata Eesti eelarvepositsiooni ajutisest tugevnemisest on vaja eelkõige kaitsekulude suurenemise, kuid ka tervishoiu rahastamise probleemide tõttu teha lisasamme eelarve puudujäägi ohjeldamiseks. Kuigi see võib avaldada lühiajalist negatiivset mõju majanduskasvule, ei suuda Eesti selleta suurest eelarve puudujäägist välja tulla, seega: mida varem selle probleemi lahendamine ette võetakse, seda valutum.
Seda, kui kiiresti võivad kasvada riigi võlg ning kaasnevad võla teenindamise kulud, on viimased aastad ilmekalt näidanud.
Selle aasta IMF-i raportitest võib leida argumente igale maitsele. IMF möönab, et 1990ndatel Eestis kehtestatud maksusüsteem oli lihtne, madalate maksumääradega ning teatud mõttes isegi innovatiivne, toetades kiiret majanduse restruktureerimist ning kasvu. Samas rõhutatakse, et selline maksude struktuur on jäämas ajale jalgu, kuna pole piisavalt paindlik ega laiapõhjaline reageerimaks kiiresti muutuvale keskkonnale.
Maksude struktuuri osas tuletatakse IMF-i raportis meelde maksunduse põhitõdesid, et kaudsed maksud (nt käibemaks) on efektiivsuse seisukohalt eelistatumad otsestele maksudele (nt tulumaks), kuna on olemuselt “turusõbralikumad”. See tähendab, et need maksud mõjutavad vähem inimeste igapäevaseid otsuseid töö, säästmise ja ostukorvi osas.
Samuti märgitakse, et eelarve probleemide korral peetakse kulude kokkuhoidu tõhusamaks kui maksude tõstmist, kuigi mõningate eranditega. Viimase teema analüüsile on pühendatud üks selle aasta IMF-i eri-uuringutest, kus on analüüsitud eelarvepoliitika mõju majanduskasvule. Üks selle uuringu järeldustest on, et kuigi eelarve puudujäägi vähendamine mõjub majanduskasvule lühiajaliselt negatiivselt, vähendab kulutuste kärpimine majanduskasvu järsemalt kui maksude tõstmine, aga selle mõju kestab seevastu lühemat aega.
Seejuures osutab IMF, et eelarvepoliitika valikutel on omad piirid. Nii ei saa suure puudujäägi või ootamatute ja/või ajas suurenevate kulude (nt kaitsekulude) puhul loota kulude kokkuhoiule kui ainukesele või isegi peamisele lahendusele. Kindlasti seab omad piirid riigi kulutuste ja maksude tase.
“Seega on meil kärbeteks olnud veidi vähem ruumi kui arenenumates Euroopa riikides.”
Eestis on teatavasti suhteliselt väike maksukoormus ning arenenud riikidega võrreldes ka avaliku sektori kulutuste madalam tase. Seega on meil kärbeteks olnud veidi vähem ruumi kui arenenumates Euroopa riikides. Pealegi ei saa käibemaks olla alati peamiseks eelarve toetamise allikaks, kuna see lööb suhteliselt enam väiksepalgaliste rahakoti pihta.
Veel leitakse, et kuigi maailmas on käibemaksu osakaal tõusnud, on otseste maksude (tulumaks) osakaal arenenud Euroopa riikide maksutuludes siiski tunduvalt suurem kui Eestis. Kui näiteks arenenud Euroopa Liidu riikides moodustas 2023. aastal käibemaks SKP-st 7,8 protsenti ning üksikisiku ning ettevõtte tulumaks 12,2 protsenti, siis Eestis olid vastavad suhtarvud 9,1 protsenti ja 8,2 protsenti.
Käibemaksu osakaalu tõus on maailmas aga sageli saavutatud pigem madalamate maksumääradega erandite kaotamise kui üldise maksumäära tõstmisega. Nimelt tekitab käibemaksu erandite paljusus hulganisti ebaefektiivsust.
Eestis on käibemaksul erandeid suhteliselt vähe ning selles kontekstis ei pea IMF ka toiduainete käibemaksu vähendamist otstarbekaks. Sellega jääks muidu eelarvesse laekuvatest tuludest pealegi suurem osa just jõukamate kätte. Kahtlen ka mina, kas pikemas perspektiivis see samm toiduainete hinda märgatavalt alandaks, sellele räägivad vastu ka mitmed uuringud.
Mis puudutab väiksema sissetulekuga inimeste käibemaksukoorma vähendamist (tarbivad ju nemad toiduaineid suhteliselt rohkem), on IMF-i arvates seda vajaduse korral tõhusam teha otseste maksudega ehk viia sisse diferentseeritud maksumäärad sõltuvalt sissetulekust. Astmelist tulumaksu peetakse ebavõrdsuse vähendamiseks tõhusamaks ka otsetoetustest, eriti kui viimaseid antakse sõltumata leibkonna sissetulekust. Kuigi, ka toetuste viimist vajaduspõhiseks peetakse oluliseks.
Põhjalikult on IMF seekord peatunud ettevõtte tulumaksul. Praegu annab Eestis n-ö ettevõtte tulumaks riigikassasse 1,9 protsenti SKP-st, mis on isegi vähem kui arenevates riikides keskmiselt (2,4 protsenti), rääkimata arenenud riikidest (3,5 protsenti) või Põhjamaadest (5,0 protsenti).
Tõdedes, et eelmistel kümnenditel võis vaid dividende maksustav süsteem olla investeeringute stimuleerimiseks õigustatud, on see ajale jalgu jäämas ning pakub majandusarengule ja eelarvele vähest tuge. On sellest ka Eestis räägitud, et näiteks ei saa alustavad ettevõtted, kes veel märkimisväärset kasumit ei teeni (kui seda üldse on), jaotamata jääva kasumi nullmaksust midagi. Küll peavad nad aga tasuma vägagi kopsakaid tööjõumakse.
Ühe alternatiivina on küll mainitud praeguse, suuresti vaid dividendide maksustamisel põhineva süsteemi jätkamist, kuigi kõrgemate maksumääradega, pakutakse sobivama variandina ettevõtte traditsioonilise tulumaksu sisseseadmist (maksustataks eelkõige ettevõtte jaotamata kasum) koos mõningase leevendusega, näiteks teatud investeeringute kiirendatud amortisatsiooni sisseviimisega. Seda kõike analüüsitakse ka pikemalt.
Kõigi variantide puhul nähakse siiski vajadust ettevõtte tulumaksu osakaalu maksutuludes suurendada ning muuta see lihtsamini prognoositavaks – seda pelgalt dividendide maksustamine ei ole.
Siit jõuab IMF oma fookusega Eesti maksubaasini, mida peetakse liiga ahtaks (maksubaas on kas sissetulek, vara või mõni muu majanduslik tegevus, millelt riigi toimimise finantseerimiseks makse kogutakse). Teiste sõnadega on maksuliike Eestis liiga vähe.
On oluline tähele panna, et maksubaasi laiendamine ei tähenda iseenesest maksude tõstmist, vaid eelkõige juba olemasolevate maksude jaotumist erinevate maksude vahel (seega ka mõnede alanemist). On ilmne, et vähematele maksudele tuginemine vähendab paindlikkust nii majandustsüklitele reageerimisel kui ka maksukoormuse jaotumisel erinevate maksusubjektide vahel. Lisaks võivad kõrgemad maksumäärad, mis kehtestatakse väiksemale arvule maksudele, soodustada maksudest kõrvalehiilimist.
“IMF-i ülevaates on taas pööratud tähelepanu varamaksude, eelkõige aga kinnisvaramaksu sisseviimise vajadusele.”
IMF pöörab maksusüsteemi lihtsuse ja tõhususe (efektiivsuse) kõrval tähelepanu ka maksusüsteemi õiglusele (equity), mida peetakse samuti üheks oluliseks majanduspoliitiliseks kriteeriumiks. Nagu mujalgi, on varaline ebavõrdsus Eestis palju suurem kui sissetulekute põhjal arvestatav (mõlema puhul on Eesti näitajad üle Euroopa keskmise) ning IMF-i ülevaates on taas pööratud tähelepanu varamaksude, eelkõige aga kinnisvaramaksu sisseviimise vajadusele.
Kinnisvaramaksu peetakse muuhulgas tõhusamaks kui mitmeid teisi maksuliike, kuna see ei mõjuta inimeste majanduskäitumist elik seda, kui palju töötada ning mida tarbida. Oluline on seegi, et sellisest maksust on raske mööda hiilida. Üheks Eesti-spetsiifiliseks argumendiks tuuakse, et arvestatav osa kinnisvarast on momendil ringlusest väljas, mistõttu võib selline maks ka turgu elavdada. Samas tõdetakse, et kinnisvaramaks nõuab valitsuselt tehnilist ettevalmistust.
IMF puudutab ka eelarvereformide läbiviimise edukust. Maksude tõhususe argumentide kõrval ei saa kuidagi üle ega ümber tõsiasjast, et eelarvereformide puhul on oluline, et ühiskond saaks võimalikult hästi aru reformide vajalikkusest ning näeks neid võimalikult õiglastena.
Kuigi kulude kärpimisele või maksutõusudele on peaaegu võimatu leida laialdast toetust, on muudatuste aktsepteerimine, kui koorem langeb nende õlule, kes seda vähem kanda jõuavad, veelgi keerulisem.
Omalt poolt julgen lisada, et Eestis on eelarvepoliitika aktsepteeritavus tehtud veelgi keerulisemaks ja seda mitte ainult mõnede viimaste otsustega (näiteks, kas poleks käibemaksu tõusu võinud asendada ettevõtte klassikalise tulumaksuga), vaid juba pikemat aega kujundatud mentaliteediga, justkui kaoksid maksud suuresti vaid mutiauku, mitte ei läheks hariduse, maanteede, tervishoiu ja veel palju rahastamiseks, mida tehakse paljudes arenenud riikides, aga märgatavalt suurema maksukoormuse toel.
Lisaks eelnenule pöörab IMF tähelepanu ka Eesti suhteliselt suurele varimajanduse osatähtsusele. Kuigi see on aastate jooksul vähenenud, hinnatakse varimajanduse suuruseks Eestis ligi veerand SKP-st, võrreldes umbes viiendikuga Euroopa Liidus keskmiselt või 15 protsendiga Põhjamaadel. Maksudistsipliini parandamine ning maksude parem laekumine võiks paljude maksukoormust vähendada, kuid see nõuab loomulikult rohkem administratiivseid ressursse (see aga tasuks ennast ära).
Lisaks teeb IMF Eestile mitmed konkreetsed majanduspoliitilised ettepanekud. Näiteks soovitatakse vaadata üle eelarve kulude indekseerimine (kuigi tõdetakse, et just ühekordsed pensionitõusud on olnud viimasel ajal problemaatilised), suurendada avaliku sektori palgakujunduse tsentraliseeritust ning muuta sotsiaaltoetused vajaduspõhisemaks.
Tulude poolelt pakutakse välja võimalus kompenseerida maksuküüru kaotamine kas väiksema maksuvaba miinimumi, kõrgema tulumaksumäära või hoopis progressiivsema maksuskaalaga. Soovitatakse kaotada juba olemasolevadki käibemaksu erandid ning leida võimalusi suurendada maamaksu osakaalu (kui kinnisvaramaksu sisseviimine pole kohe võimalik).
Igal juhul soovitan ma kõigil majanduspoliitikahuvilistel neid, aga miks mitte ka eelmisi IMF-i ülevaateid sirvida. Peale analüüsi leiab sealt hulganisti huvitavat ja Eesti kontekstis olulist lugemist ka kasutatud kirjanduse loetelu seast. Ning on ütlematagi selge, et sellised analüüsid, mis toetuvad muu hulgas teiste IMF-i liikmesriikide kogemustele, peaksid olema taustamaterjaliks Eesti majanduspoliitika kujundajatele.