Enne kohalike omavalitsuste valimisi jagavad erakonnad heldelt lubadusi: „alandame makse“, „parandame tervishoiusüsteemi“, „muudame elektri odavaks“, „säilitame kodulähedased koolid“. Paljud neist punktidest ei kuulu aga üldse kohaliku võimu pädevusse – nende elluviimiseks on vaja Riigikogu ja ministeeriumide otsuseid. Mida omavalitsus tegelikult teha saab ja kuidas saab valija lubaduste teostatavust kontrollida, uuris MK-Estonia.

Kohalike omavalitsuste valimiste nädal on täies hoos – 13. oktoobril algas jaoskondades eelhääletamine, 19. oktoober on viimane hääletuspäev. Agitatsioon on lõpusirgel tugevnemas ja valijatel pole sugugi lihtne: loosungeid on palju, programmid mahukad ning iga lubadust ei õnnestu kõigil kontrollida.

Selleks, et eristada teostatavaid algatusi avaldustest, mis väljuvad kohaliku võimu volituste raamest, panime me kokku omavalitsuste „pädevuste kaardi“ ja võrdlesime programmide põhipunkte.

Ekspertide selgituste saamiseks – mida on tõesti võimalik linna või valla tasandil ära teha ja kuidas lubaduste teostatavust kiiresti hinnata – pöördusime Tallinna Ülikooli ühiskonnateaduste instituudi poliitikasotsioloogia dotsent Mari-Liis Jakobsoni ja Tartu Ülikooli Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus asejuhataja ning Johan Skytte poliitikauuringute instituudi võrdleva poliitika õppejõud Helen Urmanni poole.

Lubaduste supermarket

Hiljuti tõi Mari-Liis Jakobson Vikerraadio päevakommentaaris huvitava võrdluse: „Kohalikud valimised lähenevad ja tunne on veidi nagu viimasel jõulueelsel nädalavahetusel kaubamajas“ – kirju kaubavalik tõmbab tähelepanu ja reklaam kutsub üles „mitte ilma jääma sellest või teisest ahvatlevast pakkumisest“.

Mari-Liis Jakobson, Tallinna Ülikooli ühiskonnateaduste instituudi poliitikasotsioloogia dotsent Mari-Liis Jakobson: „Kohalikud valimised lähenevad ja tunne on veidi nagu viimasel jõulueelsel nädalavahetusel kaubamajas.“ Foto: erakogu

Tema sõnul toimivad valimiskampaaniad tähelepanumajanduse pinnalt: teistest eristumiseks laiendavad ahvatlev pakkumiste valikut, isegi, kui need tunduvad jaburad.

„Ülelubamine on ohtlik värk,“ rõhutab Jakobson.

Ta tõmbab paralleeli turuga: lühiajaline tulu ülepaisutatud lubadustest muutub pikaajaliseks reputatsioonivõlaks. Lõpuks ei kannata mitte ainult üks erakond: ülelubajad võivad viia langusse usalduse kogu süsteemi vastu.

Jakobson juhib tähelepanu ka omavalitsuse volitusi ületavate teeside variandile: „Mõni erakond lubab muutust terves riigis, panna majanduse kasvama, peatada maksutõusu ja lahendada rahvastikukriisi.“

Ta esitab küsimuse – kuidas suudab linnaosavanem makse langetada või rahvastikukriisi peatada? Ja nendib: selliste lubaduste täituvust on raskem hinnata kui seda, kas too tunnel või koolimaja ikka valmib või mitte.

Dotsendi hinnangul soodustab seda institutsionaalse raamistiku nõrkus ja asjaolu, et ajakirjandus ei suuda vastutustundetutel lubajatel pilku peal hoida.

Jakobson rõhutab isikliku vastutuse kasvu hetkel, kui toimub avalik kontakt valijatega: „Kus aga tuleb kohalikele elanikele valimisdebatil silma vaadata ja kõigi kuuldes välja öelda, et meil on kindel plaan ära teha see või teine, on ka vastutus hoopis suurem.“

Ta tuletab meelde ka seda, kuidas valijad otsuseid teevad: „Uuringud näitavad, et valijad peavad valimislubadusi väga oluliseks, ent need pole ainus tegur… Väga olulisel kohal on ka retrospektiivne hääletamine ehk valiku tegemisel arvestatakse, kas eelmisel korral antud lubadusi on ka täidetud.“

Volitused ja „punased jooned“

Aga kuidas saab valija kindlaks teha, millised lubadused on kohalikul tasandil realistlikud ning millised lähevad paratamatult riigi tasandile?

Jakobsoni sõnul väljuvad kõik lubadused, mis eeldavad seaduste muutmist riigi tasandil, kohaliku omavalitsuse (KOV) pädevusest: „Riiklikke reforme kohalik omavalitsus tagasi pöörata ei saa – kui riik on otsustanud reformida üldharidust või peaks kaotama tasuta kõrghariduse, siis seda kohalik omavalitsus muuta ei saa; saab ainult pakkuda täiendavaid toetusi. Ka ei saa kohalik omavalitsus muuta käibemaksu, tulumaksu, kaotada automaksu vms.”

Samas kuulub tema sõnul hästi lihtsustatult öeldes kohaliku omavalitsuse pädevusse kolme tüüpi ülesandeid: „Esiteks on kohaliku omavalitsuse roll planeerida ja kujundada avalikku ruumi – linnapilti, vallakeskust ja muid kogukonna olulisi paiku.“

Jakobson jätkab: „Teiseks vastutab kohalik omavalitsus suurel määral sotsiaal- ja haridusteenuste pakkumise eest. Selle alla kuuluvad sotsiaalhoolekanne ja -abi, lasteaiad, põhikoolid, aga ka kohaliku kultuuri- ja spordielu edendamine. Kolmandaks korraldab omavalitsus kommunaalteenuseid: teede ja tänavate korrashoidu, veevarustust, kanalisatsiooni, jäätmekäitlust, ühistransporti ning vajadusel ka avaliku korra tagamist lisaks riiklikele politseiteenustele.“

Dotsent lisab, et riik võib kohalikule omavalitsusele veel mingeid funktsioone delegeerida, kuid tingimused on sel juhul konkreetsed: „Siis esitatakse riigi poolt ka üsna konkreetne tellimus, mida linn või vald täpselt tegema peab.“

Maksude valdkonnas on KOV-i võimalused väga piiratud: „Linn või vald saab kehtestada või kaotada kohalikke makse, näiteks turismimaksu, aga põhilisi makse, näiteks tulumaksu või käibemaksu ta küll kuidagi mõjutada ei saa. Ka maamaksumäärad ning -vabastused pannakse paika riigi tasandil. Kohalikul omavalitsusel on küll väike seadusega paika pandud vahemik, mille piires saab määra muuta.“

Helen Urmann rõhutab samuti: maksu- ja pensionipoliitika on riigi, mitte valdade ja linnade valdkond.

Helen Urmann, Tartu Ülikooli Sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskus asejuhataja ning Johan Skytte poliitikauuringute instituudi võrdleva poliitika õppejõud: „Maksuõiguste muutmine ei ole kohaliku omavalitsuse pärusmaa.“ Foto: erakogu

„Pensionid, sotsiaalmaks, tulumaks ning maksuerandid on riigi tasandi seadusandluse ja riigieelarve küsimus, mis on fikseeritud riigi seadustes,“ selgitab ta.

Omavalitsustel on piiratud vahendid. Nad saavad kehtestada vaid mõningaid kohalikke makse ja maksta sotsiaaltoetusi oma eelarve piires ning toetada elanikke ja kaudselt ka ettevõtlust – näiteks soodsa rendipinna või sihtotstarbeliste üksikute toetuste kaudu. Kuid maksuõiguste muutmine ei ole KOV-i pärusmaa.

Julgeoleku valdkonnas on nende roll samuti toetav: „KOV-i pädevuses ei ole politseinike palkamine, komandode asukohtade määratlemine, personali suurus ja eelarve. KOV-id saavad toetada kogukonnajulgeoleku eest seisvate organisatsioonide tegevust (vabatahtlikud, külagrupid jms) väiksemate rahaliste toetustega, ruumipindade võimaldamisega jm.“

Tervis ja energia

Jakobson tuletab meelde, et tervishoidu reguleeritakse „ülevalt“: „Tervishoid on riigi tasandil planeeritav teenus. Kohalikud omavalitsused ei otsusta, kas või kuhu tuleb haigla või perearstikeskus või kui pikk on järjekord eriarsti juurde.“

Tema sõnul on KOV-i roll tervishoius peamiselt kaudne: „Kohalik omavalitsus saab olukorda mõjutada näiteks ruumilise planeeringu kaudu, et kuhu või millise funktsiooniga hoone rajatakse, on ka mõeldav, et omavalitsus rajab oma tervisemaja või pakub perearstile vallas soodustingimustel või kaasaegsemaid töötingimusi. Või korraldab terviseedenduse või ennetuse projekte.“

Energeetika, märgib dotsent, on samuti üldiselt riigi tasandi poliitikavaldkond, ent praegu on kohalikul omavalitsusel suhteliselt suured hoovad mõjutamaks, kuhu täpsemalt näiteks tuuleparke püstitada.

Samas juhib Jakobson tähelepanu elanike kaasamisele: „Omavalitsus saab tagada, et kohalikud elanikud oleksid planeerimisprotsessidesse sisuliselt kaasatud – et kohalike elanike huvidega arvestataks riikliku planeeringu piires, samuti, et nende huvid oleks esindatud järgmise üleriigilise planeeringu koostamise protsessis.“

Transport ja „kool kodu lähedal“

Kolme erakonna valimisprogrammides kõlab lubadus „kool kodu lähedal“ – säilitada väikekoolid, tagada taskukohane lasteaiakoht ja mitte pikendada lapse teekonda õppeasutusse. Mis sellest on tegelikult KOV-i pädevuses ja kuidas leida tasakaal ligipääsu, kvaliteedi ja kulude vahel?

„Hariduspoliitika,“ ütleb Helen Urmann, „on veel üks ere näide volituste piiritlemisest. Õpetajate riiklik palgamäär, õppekavad ja haridusstandardid tulevad riiklike nn ettekirjutuste kaudu. Omavalitsuste ülesanne on leida vahendid, et KOV-i hallatavate koolide õpetajate palgad viia vastavusse riiklikult kehtestatud palgamääraga. Lisaks saavad nad toetada õpetajate heaolu ja värbamise temaatikat, võimaldades oma eelarvest lisatoetuste maksmist (nt noore õpetaja eluasemetoetus, sõidutoetus). Kohalike elanike haridusvõimaluste parendamise kontekstis saab KOV toetada huviringides osalemist ja transporti.“

Erilist tähelepanu pöörab Helen Urmann väikekoolide teemale. Tema sõnul saavutatakse tasakaal siis, kui kriteeriumid on selged: lapse areng, mõtestatud ligipääs ja mõistlik rahakasutus – just selles järjekorras.

Kui väikekoolide hoidmine kodu lähedal tähendab seda, et üks õpetaja täidab mitut ametikohta, aineõpetajaid ei ole, puudus on tugispetsialistidest ning õpilane ei saa oma sotsiaalseks arenguks tarvilikke oskuseid arendada, siis õpilane sellest pikas plaanis ei võida ning võib tekkida hariduslik ebavõrdsus.

Ligipääsetavust ei saa mõõta ainult kilomeetrites: oluline on, kuidas on korraldatud transport, kui turvaline see on ja kas see võimaldab osaleda koolivälistes (huvi)hariduslikes tegevustes.

Ka kulusid tuleb käsitleda laiemalt – mis on kulukam: kas kodulähedase kooli ülalhoidmine või kooli sulgemise ja õpilaste koolivahetusega seonduva transpordivõrgu organiseerimine. Koolivahetuse toetamisse võiks kuuluda mh rahaline tugi selleks, et õpilased ja lapsevanemad saaksid uue kooli keskkonnaga tutvuda ning ühisürituste korraldamine selleks, et õpilase üleminekut kergendada ja luua uusi suhteid enne, kui koolivahetus toimub.

Urmann märgib, et koolivahetus on raske igas eas õpilase jaoks: see on stress, ajutine õpitulemuste langus, sotsiaalsete suhete katkemine. Kui aga koolivahetus on teadlikult toetatud tegevus, millesse panustavad mõlemad koolid, saab nende raskustega seonduvad negatiivseid efekte kõvasti minimeerida.

Ta lisab: „Mõnes piirkonnas on leitud näiteks tasakaal selle näol, et kodulähedased väikekoolid säilivad esimeses kooliastmes ning seejärel liiguvad õpilased edasi suuremate keskuste koolidesse. Selline valik on seotud ühtlasi asjaoluga, et esimeses kooliastmes ei teki tarvidust eraldi aineõpetajate järele ning väiksemad klassid on lihtsamaks üleminekuks algharidusest põhiharidusse sisenemisel. Kaaluda võiks ka variante, milles koolivõrku nähaksegi otseselt võrgustikuna. Näiteks võiks ühel koolil olla nn staabid erinevates asukohtades ning õpe toimub suuremal määral virtuaalselt või hübriidselt. Ükskõik milline variant valitakse, peaks kõige tähtsamaks kaalukeeleks olema see, et pakutav haridus oleks õpilase vaatest maksimaalselt kvaliteetne ja tema vajadused oleksid rahuldatud“

„Mis puudutab ühistranspordi korraldamist enda territooriumil – see on tõepoolest KOV-i otsustada,“ selgitab Mari-Liis Jakobson. „Ehk siis – koolibussid, see, mis maksab linna ühistranspordi pilet või kes saab sellega tasuta sõita.“

Ta täpsustab, et KOV-i transpordialased volitused hõlmavad ka ebatüüpilisi lahendusi: „Mõeldav on ka, et vald maksab kinni oma elanike ühistranspordi kasutuse väljaspool linna või valda. Aga mõlemal juhul tasub küsida, mis see maksab ja mille arvelt see raha eelarvest võetakse.“

Kooliteemal on otsused samuti lokaalsed. Jakobsoni sõnul on lasteaia ja põhikooli lähedus või kaugus ning marsruut lastega peredele KOV-i pädevuses.

Ta täpsustab: „Nagu ka see, mis kellaaegadel ja millistel marsruutidel sõidab koolibuss või kuidas toimub laste toitlustamine koolides.“

Vastutus ja kontroll

Mari-Liis Jakobsoni sõnul on kõige tõhusam viis tagada valitud esindajate vastutuskohustus – jälgida nende tegevust kogu volituste perioodi vältel.

„Nelja aasta jooksul saab tähelepanelikult jälgida, kuidas meie valitud esindajad oma tööga hakkama on saanud,“ rõhutab ta.

Üks tõeliselt hea ja siduv meetod on ka näiteks avatud debattide korraldamine kohalike kogukondade tasandil.

„Oma külas või naabruskonnas saavad kandidaadid kõigi kuuldes oma prioriteedid lagedale tuua, ja nelja aasta pärast saab üle vaadata, kas või kuidas nende elluviimine siis õnnestus,“ selgitab dotsent.

Samas hoiatab ta liigsete ootuste eest: osaluseelarve iseenesest ei ole universaalne lahendus.

„Osaluseelarve ei ole mingi imevits, sest enamasti otsustatakse nii ainult imeväike osa avalikest vahenditest,“ märgib Jakobson.

Tema sõnul pole oluline mitte ainult sellise mehhanismi olemasolu, vaid ka selle rakendamise kvaliteet: „Sellest, kas osaluseelarvet kasutatakse, on veelgi olulisem, kuidas seda tehakse.“

Kõige edukamateks peab osaluseelarvestamise praktikaid, mis on suunatud mis on suunatud mõne konkreetse grupi võimestamiseks.

„Näiteks korraldatakse eraldi mõttetalgute sari oma linna või valla noortele (või miks mitte hoopis vanadele ja väärikatele), et nad arutaksid läbi ja mõtleksid välja, mis on nende huvid ja eelistused, ja siis otsustaksid, kuidas eelarvevahendeid nende eesmärkide taha kõige edukamalt rakendada,“ selgitab Jakobson.

Tema arvates ei ole selline formaat mitte ainult vastutusmehhanism, vaid ka kodanikukool ja ettevõtlusinkubaator, sest sealt võib sirguda teisigi ideid ja algatusi, mis kohalikku elu edasi viia võivad.

Meie analüüs

Missioon on võimalik? Erakondade lubadused 2025. aasta valimistel Tallinnas

Tavaliselt väljenduvad poliitikud üsna üldsõnaliselt ja sõnastavad oma lubadused ebamääraselt, vältides konkreetsust. Siiski on juhtumeid, kus nad annavad lubadusi, mida kohalikul tasandil on keeruline ellu viia. Siin on mõned eredad näited.

Keskerakond

1. „Muudame vanaduspensioni taas tulumaksuvabaks.“

Pensionid ja tulumaks kuuluvad riigi vastutusalasse. Omavalitsus ei saa indekseerida pensione ega maksusüsteemi muuta. Praktikas saab ta pakkuda soodustusi kohalikele teenustele – näiteks sõidusoodustusi pensionäridele, basseini või huviringide külastamist, ning maksta sihtotstarbelisi lisatoetusi oma eelarvest.

2. „Välistame maamaksu tõusu. Keskerakonna juhitud omavalitsustes peab kodualune maa jääma elanikele tasuta.“

Maamaksu reguleerib riik ja KOV saab määra muuta vaid seadusega kehtestatud kitsastes piirides. Lubadused nagu „mitte kunagi tõsta“ või „alati kõigile 0“ on võimalikud ainult seal, kus seadus seda juba lubab, ja kehtivad vaid omavalitsuse territooriumil. Kogu riigi reegleid omavalitsus mõjutada ei saa.

3. „Seisame laenuintresside langetamise eest.“

Intressimäärasid määravad pangad, laenuturg ja Eesti Pank – KOV-il puuduvad instrumendid nende muutmiseks. Praktikas saab omavalitsus pakkuda käendusi sotsiaalprojektidele, arendada üüri- ja sotsiaalelamute programme ning eraldada toetusi renoveerimiseks.

4. „Kindlustame perearstiabi, apteekide ja hooldusteenuste jätkumise maapiirkondades.“

Meditsiiniasutuste võrk ja nende rahastamine planeeritakse riigi tasandil. Perearstid on eratervishoiuteenuse osutajad ja saavad rahastuse Tervisekassa kaudu. KOV ei saa oma otsusega määrata arsti igasse asulasse.

5. „Säilitame põlevkivisektori, tagame edasise energiatootmise põlevkivist.“

See ei kuulu KOV-i volituste hulka. Energiapoliitika, tootmismahud, põlevkivi kaevandamise litsentsid, elektrijaamade tööload, tariifid ja turureeglid määravad riigiasutused ja Eesti Energia.

EKRE

1. „Me ei luba mošee ehitamist Tallinna territooriumile.“

Objektide keelamine usulistel alustel ei ole lubatud – see on vastuolus põhiseaduse ja võrdse kohtlemise seadustega. Linn saab reguleerida tsoneerimist ja hoonete parameetreid, kuid mitte usulist kuuluvust.

2. „Me ei luba ujutada Eestit üle immigrantidega.“

Migratsioonipoliitika, viisade ja elamislubade vormistamine kuulub täielikult riigi pädevusse.

3. „Valides meid, võid kindel olla, et palgad hakkavad kasvama ja hinnad ning maksud hakkavad langema!“

KOV ei kehtesta enamikku maksudest – nagu käibemaks, tulumaks või aktsiisid – ega mõjuta üldist hinna- ja palgataset.

4. „Tagame ühistranspordi, arstiabi kättesaadavuse ja kodulähedased teenused.“

Jah, kohalik omavalitsus vastutab linnatranspordi korraldamise eest. Kuid perearstide võrk, järjekorrad ja tariifid on riigi ja Tervisekassa haldusalas.

Reformierakond

1. „Viime lõpule ülemineku eestikeelsele ja eestimeelsele haridusele!“

See on riigi tasandil elluviidav reform, mis puudutab õppekavasid, õppekeelt ja haridusstandardeid. Linn saab koole toetada, näiteks pakkudes mentoreid ja lisaressursse. Kuid iseseisvalt kogu süsteemi muuta ja muudatusi normatiivselt kinnitada ta ei saa.

2. „Tõstame õpetajate töötasu ning tagame väiksemad klasside suurused.“

Klasside suurus, põhimäärad ja palgad määratakse riigi tasandil. Tallinn saab pakkuda vaid lisatasusid ning ehitada uusi klasse ja koole. Kuid tagada kõikjal väikesed klassid ja tõsta kõigi õpetajate palka linn ei saa – see väljub tema volituste ja eelarve raamest.

Sotsiaaldemokraadid

1. „Võtame koostöös riigiga sihi muuta alusharidus tasuta kättesaadavaks. Esimese sammuna vabastame lasteaia kohatasust vähekindlustatud pered ja lasterikkad pered.“

See on riigi eelarvelise ja normatiivse tasandi reform. Üksik KOV saab tühistada või vähendada tasu teatud gruppidele (mida SDE pakubki esimese sammuna), kuid muuta teenust „kogu riigis kõigile tasuta kättesaadavaks“ ta ei saa.

2. „Toetame kohaliku energeetika tasakaalukat arendamist ja loome kohalikele kogukondadele võimalused nende projektide kasust osa saamiseks.“

Strateegiline planeerimine, tariifid ja suurtootmine reguleeritakse riigi tasandil. KOV saab algatada energiaühistuid, reserveerida maad, kehtestada sanitaarkaitsealasid ja viia ellu väiksemaid projekte. Kuid suurte objektide tulude jaotamine sõltub riiklikest reeglitest ja eraldi kokkulepetest.

Eesti 200

1. „Klasside suurus väheneb 24 õpilaseni, õpetajate töökoormust vähendatakse ja palka tõstetakse.“

Põhimäärad ja normatiivid määratakse riigi tasandil. Linn saab süsteemi toetada lisatasude, assistentide palkamise ja uute klasside ehitamisega, kuid iseseisvalt lubada kõigile „24 õpilast klassis“ ja palgatõusu ta ei saa.

2. „Kiirendame uute trammiliinide rajamist Kristiinesse, Põhja-Tallinnasse ja Lasnamäe–Maardu suunal.“

Tallinna piires on elluviimine võimalik etapiviisiliselt, kuid nõuab märkimisväärseid vahendeid. Väljaspool linna ilma riigi osaluseta on see võimatu.