Sõjaeelsel ajal oli Eesti riigikorralduse kõige “kuumem” küsimus, kas Eesti riigis üldse peab olema eraldi riigipea ametikoht, ja kui vastus on jah, siis milline peab olema või ei tohi olla tema võim, kuidas ta valitakse, ja kas tema ametinimetus on riigivanem või president.

Kõiki muid küsimusi nähti olevat sellega seoses ja on taandatavad selle erinevatele variantidele. Küsimuse n-ö lahendamine võttis Eesti riigile uue täismahus põhiseaduse andmise vormi. Selleks omakorda oli vaja korraldada rahvahääletusi, mida oli kokku neli (aastal 1932, aastal 1933 kahel korral ja aastal 1936 rahvuskogu kokkukutsumise teemal).

Kogu see pärand elab praegugi edasi. Ilma seda teadmata on raske aru saada, miks meie praegu kehtiva põhiseaduse sisu ja keel on just sellised, nagu need on. Nagu näiteks küsimus, mida võiks esitada mõni laps, et miks mõned asutuste ja ametimeeste nimed, nagu näiteks “Vabariigi President” kirjutatakse suure algustähega, aga peaminister või riigikohtu esimees väikese algustähega.

Meie riigi ja poliitilise ajaloo uurimise ja publitseerimisega on ikka veel, pärast rohkem kui 30 vabadusaastat, asjad pigem kehvasti. Parim praegusaegne allikas on Jaak Valge “Eesti parlament 1917–1940. Poliitiline ajalugu” (Tallinn, 2019, 679 lk).

Kõige paremini on läbi uuritud vabadussõjalaste tegevuse ja kannatuste ajalugu, seda tegid eesti pagulasajaloolased. Läbi nõukogude okupatsiooni säilis kodustes raamatukogudes uskumatult palju 1937. aastal ilmunud koguteose “Põhiseadus ja rahvuskogu” eksemplare, mille tiraaž oli tõenäoliselt ebatavaliselt suur ja mis oli tuttav paljudele iseseisvuse taastamise aja juristidele ja poliitikutele.

Põhiseaduse trükid rüütelkonna hoones. Autor/allikas: Siim Lõvi / ERR

Meie lugu

Meie eripärane lugu sai alguse sellest, et kui 1920. aastal asutavas kogus koostati ja võeti vastu Eesti Vabariigi esimene põhiseadus, siis selles ei nähtud ette, et Eestis oleks eraldi riigipea ametikoht. Jaak Valge on mulle suuliselt avaldanud arvamust, et selle põhjuseks oli, et asutavas kogus oli seal enamuse moodustanud sotsialistlike rahvasaadikutel seisukoht, et meie riigikord saaks põhimõtteliselt olla erinev Euroopa keisririikide valitsejakesksest ja rahvakaugest korraldusest.

Tolleks ajaks oli Euroopas olnud vaid üks, Prantsuse vabariik (nn kolmas vabariik), kus presidendivõim oli üsna sarnane USA ja teiste läänepoolkera presidentaalsete riikidega. Teised vabariigid Euroopas tekkisid meiega ühel ajal ja alles otsisid endale sobivat korraldust.

Selle asja puhul on aga mitu olulist eripära. Esiteks, nii palju, kui ma tean, ei ole mitte kunagi varem ega kunagi hiljem olnud ühtki Eesti-taolist riiki, kus ei oleks olnud eraldi riigipead. Teiseks, samal 1920. aastal koostasid endale põhiseaduse ka Läti Vabariik ja Gruusia Vabariik. Need põhiseadused olid väga sarnased Eesti omale (kuidas see nii kujunes, ei ole selge), aga nende üks väheseid erinevusi Eesti põhiseadusega oli see, et nähti ette riigipea-presidendi ametikoht.

Iseseisev Gruusia kadus tookord kiiresti, kuid Läti elas oma 1920. aasta põhiseadusega hästi, seal ei toimunud kunagi ühtegi tõsisemat katset põhiseadust muuta. Lätis võeti iseseisvuse taastamisel kõigi poliitiliste jõudude konsensusega see põhiseadus uuesti kasutusele ja see kehtib praegugi, kuigi nüüd on see üksjagu pikemaks kirjutatud.

Eestis aga algas põhiseaduse parandamiste laine

1920. aasta riigikorralduses pidi riigipea ametit kandma ametis olev valitsusjuht ametinimetusega riigivanem. Paistab, et talle ei antud oma teise ameti täitmiseks abijõude ega loodud eraldi ametkonda, nagu on nendes maades, kus riigipeaks on president-valitsusjuht. Tol ajal nähti ühe põhiprobleemina seda, et valitsused olid ametis väga lühikest aega, uute valitsuste ametisse saamisele eelnesid pikad vaheperioodid. Võimalik, et mängis kaasa ka opositsioonierakondade mahategev kriitika, paljud riigipea ülesanded on sellised, mida ei ole põhjust kritiseerida.

Tagantjärele paistab, et hiljemalt 1926. aastaks oli saanud juba domineerivaks arvamus, et on tehtud viga ja et eraldi riigipea ametikoht tuleb luua muuhulgas ka selleks, et oleks võimalik sisse viia võimalus, et vastu võetud seadus jäetakse välja kuulutamata ja saadetakse riigikogule uueks arutamiseks tagasi.

Riigipea ametikoha ellukutsumiseks oli aga vaja muuta põhiseadust. Kuid 1920. aasta põhiseadus nägi iseenda muutmiseks ette ainult ühe tee, nimelt rahvahääletuse (referendumi).

Järgmine häda algas sellest, et asjaosalistele sai õige varsti selgeks, et põhiseaduse ainult ühe või paari elemendi parandamine rahvahääletuse kaudu ei ole võimalik. Põhiseaduse kohta oli kogunenud kriitikat ja etteheiteid üsna palju. Osa neist olid niisugused, mida praegu nimetataks populistlikeks.

“Põhiseaduse kohta oli kogunenud kriitikat ja etteheiteid üsna palju. Osa neist olid niisugused, mida praegu nimetataks populistlikeks.”

Etteheited käisid riigikogu liikmete arvu ja palga suuruse kohta. Suuruse suhtes (oli sada liiget) oli erakondadel mitmesuguseid arvu vähendamise ettepanekuid, kuni 50-ni välja. Riigikogu liikme töötasu nähti liiga suurena, levisid kahtlused, et sinna püüeldakse pigem palga kui kasuliku töö pärast, et aastaringse palga süsteem tuleks kaotada. Tõsisem oli ettepanek, et proportsionaalne valimine tuleks asendada isikuvalimistega.

Kuid olen arvamusel, et oluline on pöörata tähelepanu mujal Euroopas toimuvale ja selle mõjule. 1920. aastate teises pooles ja 1930. aastate alguses ilmnes kolm-neli poliitilise mõtte pööret, millest ükski ei läinud Eestist mööda.

Pärast esimest maailmasõda lagunesid Venemaa, Saksamaa, Türgi ja Austria-Ungari keisririigid. Nende aladel säilisid osalt oma vormilt monarhistlikud riigikorraldused, mille keskmeks oli regent ja kujunesid välja vabariigid valitud presidendi-riigipeaga, kelleks oli reeglina kunagine edukas kindral või muu rahvuskangelane. Selline juht kandis ka valitsemisvõimu vähemalt sel määral, et peaministril ja valitsuse koosseisul pidi olema tema usaldus (tihti lisaks veel ka parlamendi usaldus).

Taolisi riigikorraldusi on nimetatud poolpresidentaalseteks, et eristada neid läänepoolkera presidentaalriikidest, kus president ongi valitsus ja peaminister ühes isikus. Mina nimetaksin neid pigem Euroopa tüüpi presidentaalsüsteemideks. Riigiõiguslaste termin “poolpresidentaalne” ei meeldi mulle muuhulgas selle pärast, et see justkui varjutab ja pisendab tõsiasja, et tänapäeval on niisuguste riigikorralduste puhul enamasti tegemist mittedemokraatiaid maskeerivate “viigilehtedega”: Vladimir Putini Venemaa, Aleksandr Lukašenko Valgevene, enamik teisi Nõukogude Liidu järglasriike, muide, ka Ukraina.

Samalaadilist, aga teistsugust nostalgiat keisririigi korra ja õiguse järele kandis meil Eestis näiteks Konstantin Päts, kellel oli laialdane vastav kogemus Vene keisririigi ajast, eriti riigiduumade ajastust, ja teda abistasid veneaegse kogemusega justiitsametnikud.

Teiseks läks Euroopas parasjagu moodi tugeva täitevvõimuga või diktatuuririigi ihaldamine. Meil Eestis jäi see valdavalt sõnadesse.

Kolmandaks hakkasid levima korporatiivse riigi ideed, mis lähtusid põhiliselt Benito Mussolini Itaaliast. Meil Eestis jäid need peamiselt 1938. aasta põhiseaduse teksti osaks ning ma ei oska öelda, kui palju nendel praktilist mõju oli.

Tagasi Eesti riigi ja demokraatia ajaloo juurde

Oletan, et 1920. aastate lõpuaastatel kirjutati Eestis terve rida võimaliku uue põhiseaduse projekte. Paistab, et kõigis neis nähti riigipead ette n-ö tugevana, kuigi erineval määral, st valitsevana.

Hiljemalt 1929. aastal hakati riigikogus valmistama sellist uue põhiseaduse teksti, millel oleks riigikogu liikmete enamuse toetus ja mis oleks riigikogu algatatuna rahvahääletusele pandav. (Meil oli ametlikult kaks erinevat algatamise viisi, teine võimalus oleks olnud sama tekst algatada nn rahvaalgatuse korras ja selleks oleks tulnud koguda nõutav hulk toetusallkirju.)

Üks praeguseks peaaegu ununenud element seisnes selles, et riigipeal – olgu ta ametinimetus siis riigivanem või president – pidi olema õigus mõnda aega valitseda dekreetide andmise kaudu. Vaidlus on siin pigem selles, kui kaua maksimaalselt oleks niisugune õigus võinud kesta.

Kuid siis tuli kirjeldatud olukorda ettenägematu pööre. Alates 1929. aastast hakkas Eestis kasvama liikumine nimega Vabadussõjalaste Liit, mis paisus üle-eestiliseks poliitiliseks parteiks, mis küll kunagi ei saanud esindatust riigikogus, aga oli seda enam mõjukas parlamendivälise surverühmana. Riigikogus ettevalmistatavate põhiseaduse muutmise teemade juurde nad valdavalt ei pääsenud. Varasemalt välja kujunenud Eesti poliitilised liikumised nägid neis ohtlikke konkurente. Vapside mõju jõudis tippu 1933. aastal.

Minu teooria on, et vabadussõjalasi tuleks Eesti ajaloos käsitleda kui nn mittevajalike haritlaste või haritlaste üleproduktsiooni ilmingu ja tagajärjena.

Eesti iseseisvuse alguses pöördus Vene impeeriumi avarustest ajaloolisele kodumaale tuhandeid üle impeeriumi tegutsenud haritlasi, kellel ei olnud kodumaal rakendust. Samal ajal toimus siinsetes koolides kõrghariduse omandamise buum, kõrgemat haridust eeldavad ametikohad olid või said täis umbes sama põlvkonna esindajaid ja loomulik asendumine ei hakanud ega olekski saanud veel nii pea tööle hakata. Midagi taolist, kuigi vähem silmapaistvate negatiivsete tagajärgedega, oli ju alguses iseseisvuse taastamise järel.

Seejärel läks kõik kiireks. Vähem kui aasta jooksul toimusid Eestis kolme erineva põhiseaduse täisteksti referendumid. Riigikogu eelnõudest esimese referendum toimus 1932. aasta lõpul, aga ei saanud küllalt toetust.

Riigikogu teine eelnõu oli koostatud juba selgelt vapsidega võistlemise vaimus ja kuna vapside vastupropaganda oli väga edukas, lükati see 1933. aasta suvel samuti tagasi. Tekstide sisu ja hääletamisega seotud asjaolusid on kirjeldanud Jaak Valge eelpool nimetatud suurraamatus, aga käsitlusi on ilmunud ka eraldi artiklitena ajakirjas Tuna: “Tee esimese rahvahääletuseni”, Tuna 2016, nr. 4 ja “Tee teise rahvahääletuseni: ekslike otsuste paraad”, Tuna 2017, nr. 2.

Püüdsin kunagi hinnata neid eelnõusid sellelt seisukohalt, et kas need oleksid põhiseadusena toiminud. Pean tunnistama, et selget “jah” või “ei” seisukohta ma kujundada ei suutnud. Mõlema teksti puhul torkas silma eelkõige see, et need olid eklektilised ehk neis oli sätteid, mis omavahel tavaliselt kokku ei käi. Aga niisugustel puhkudel on raske ennustada, kas ja kuidas vastuolud võivad avalduda.

Mis puutub vabadussõjalaste algatatud põhiseaduse projekti, mis sai 1933. aasta sügisel rahvahääletusel eesti kodanike ülekaaluka toetuse, siis selle teksti ma lähemalt vaadata ei proovigi. Esiteks on tegemist selgelt soovmõtlemise tekstiga, mis erinevalt praeguse aja nn valitsuse eelnõudest ei ole läbinud isegi midagi kooskõlastusringi taolist.

Olen oma varasemas elus tegutsenud päris kaua parlamendis, sealhulgas õiguskomisjoni juhina. Selle tulemusena kujunes mul arusaamine, et eelnõudega töötades on kõige tähtsam püüda välja selgitada, mida halba või soovimatut nad endaga võiksid kaasa tuua. Vabadussõjalaste põhiseaduse eelnõu kvaliteedi lõpphinnanguks piisab ainuüksi faktist, et autorid ei olnud suutnud üleminekusätete kirjutamisel ette näha sedagi, et selle rakendaja (antud juhul oli see riigivanem Konstantin Päts) saab neid kasutada autorite eneste vastu.

Nii saime kogemuse, kuidas demokraatia kõige võimsama instrumendi kasutamine võib anda täielikult vale ja sobimatu tulemuse. Meie toonane poliitiline eliit oli demokraatia reeglite usku, ei osanud olukorra ebatavalisusest ja ohtlikkusest aru saada, ja paistab, et ei taibanudki, et aeg ei ole referendumiks sobiv.

Ülemaailmse majanduskriisi kõrgpunkt oli jõudnud Eestisse. Üksikinimeste tasemel tähendas see, et säästud haihtusid, palgatöölised kaotasid töökoha, talumehed turu. Põhiküsimuseks sai, kuidas ennast ja oma peret lähitulevikus ülal pidada. Poliitikute käivitatud hääletamiste puhul ei omanud nende formaaljuriidiline sisu enam mingit tähtsust, hääle andmise sisu määrasid isiklikud ja peamiselt majanduslikud lootused ja hirmud.

Põhiseaduse trükid rüütelkonna hoones. Autor/allikas: Priit Mürk/ERR

Pätsi ja Laidoneri riigipöördele 1934. aasta kevadel järgnenud aeg on saanud nime “vaikiv ajastu”. Kuna majanduskriis sai mööda ja järgnes kiire majanduskasv, siis hilisema nõukogude okupatsiooniajaga võrreldes hakkas see mälestustes paistma kui mütoloogiline kuldaeg.

Konstantin Päts, kes sai vabadussõjalaste edukalt kehtestatud põhiseadust õiguslikult ära kasutada, valitses erinevate ametinimetuste – riigivanem, riigihoidja, president – all kuni Eesti iseseisvuse lõpuni. Vapsid kui peamised poliitilised konkurendid demoniseeriti ja kõrvaldati, erakonnad keelustati.

Paar aastat hiljem andis Päts Eestile uue, järjekorras kolmanda põhiseaduse, mis hakkas kehtima 1938. aasta algusest. See oli nüüd eelmistest täiesti erinev nn Euroopa tüüpi presidentaalse riigi põhiseadus, mille eeskujuks olid Poola ja Ungari riigikorraldused, aga mis oli justkui Pätsi “mõõtude” järgi õmmeldud rätsepaülikond. Tema abilised, kes olid tegelikud tegijad, on ettevalmistusprotsessi kirjeldanud oma mälestustes. Viimase kuju andis põhiseadusele eraldi moodustatud kahekojaline rahvuskogu, mis oli sisuliselt uue kahekojalise parlamendi prototüüp.

Kuna ükski valitseja ei saa valitseda üksi, siis liikus tegelik valitsusvõim Pätsi isiku ümber moodustunud uue valitseva erakonna Isamaaliidu eliidile. Päts vananeva ning haige mehena jäi üha enam vaid uue režiimi fassaadiks. Õige pea selgus, et selle uue režiimi hulgas ei olnud ühtki isikut, kes oleks suutnud tõusta ajastu vajaduste kõrgusele.

Kõige selle lõpp oli uskumatult traagiline ja seda lõppu, mis on saanud nimeks “hääletu alistumine”, ei osatud ette näha. Teise maailmasõja käivitanud riikide juhid Adolf Hitler ja Jossif Stalin olid saanud selgeks, et kõige kiirem ja odavam agressiooni meetod on teiste riikide presidentide enda vaimse kontrolli alla võtmine, seda peamiselt psühholoogilise surve kasutamise teel.

Konstantin Päts, meie ajaloo ilmselt kõige võimekam ja teenekam poliitik ja riigijuht, osutus neile kergeks saagiks. Ja tema ellukutsutud põhiseaduslik riigikorraldus osutus kasulikuks instrumendiks vastupanu ärahoidmisel ja meie riigi iseseisvuse likvideerimisel.

Selline oli üsna skemaatiliselt esitatuna meie sõjaeelse segase ja vastuolulise riigiloo pärand. Kui tekkis iseseisvuse taastamise lootus, siis hakkas silma selles sisalduv peaaegu lahendamatuna paistev vastuolu.

Ühest küljest oli loogiline, et restitutsioonilise tee – nõukogude okupatsiooni ja anneksiooni lõpetamise – puhul oleks õigusliku järjepidevuse loogika põhjal pidanud olema järgmine samm tagasi 1938. aasta põhiseaduse juurde. Kuid ükskõik milline selle teostamise katse oleks viinud sisuliselt Moskva ülemvõimu säilitamise suunas, tugevdades nõukogude okupatsiooni pärandit ja okupatsioonikaadri positsioone. See ei oleks olnud tehniliselt teostatav. Kõige võimatum paistis parlamendi teise koja, riiginõukogu moodustamine. Kas ka selles peaks nägema mõttetera, et ei ole halba ilma heata?

Ainus mõistlik alternatiiv oli laialdane kokkulepe uue põhiseaduse asjus. See oleks siis ka väljapääsutee kõigist teise maailmasõja eelsetest õiguslikest sasipundardest ja luhta läinud otsingutest.

Aga ka niisuguse tee ette olid kogunenud tohutud takistused. Nõukogude okupatsiooni aegne eesti ajaloolise mälu ja sõltumatu poliitilise kultuuri hävitamise poliitika oli olnud uskumatult edukas. Riigikorraldusliku valdkonna mälu kandvad inimesed olid hävitatud. Arhiivid olid säilinud lünklikult. Kirjasõna oli enamasti küll vähesel arvul kuskil erifondides säilinud, aga selle sisu oli laiemalt tundmatu.

Kui põhiseaduse assamblee hakkas tegutsema 1991. aasta septembris, siis mida üldse teadsid selle liikmed? Eestlastest õigusalaste asjatundjate hulgas oli inimesi, kes kandsid mälestusi ennesõjaaegsetest õiguslik-poliitilistest vaidlustest, kuid nende tõsiseltvõetavad teadmised ei ulatunud ajas tagasi kaugemale 1938. aasta põhiseadusest. Ja assamblee liikmed said laudadele selle täisteksti, kuna rühm saadikuid algatas selle eelnõuna.

Õnneks tõi professor Rein Taagepera meie ette oma teadmised ja rahvusvahelise kogemuse, aga sealt oli sama hästi kui puudu meie ajaloo erisuste tundmine.

Eesti esimese, 1920. aasta põhiseaduse mälestus oli demoniseeritud, selle teksti oli näinud vast vaid mõni saadik, internetti ju veel ei olnud. Minul oli mingi ime läbi selle teksti ammune ajalehepaberile trükitud rahvaeksemplar ja see andis hindamatu eelise.

Vapside ja nende tegevuse mälestus oli kahetine, osalt demoniseeritud, osalt aga heroiseeritud kui süütute ohvrite oma. Ei ole kuulnud, et kellelgi oleks olnud nende algatatud põhiseaduse tekst.

Liikus ka tuntumaid võõrkeeli kasutavate riikide põhiseaduste tekste.

Kui tagantjärgi püüda assamblee tegevuses kiiduväärset välja tuua, siis paistab, et suur enamus liikmeist jagas arvamust, mida võiks iseloomustada kui omamoodi negatiivset enamust, mis tähendab, et uuest põhiseadusest tuleks eemal hoida kõiki niisuguseid varasemaid tekstiosasid või lünkasid, millest oli põhjust arvata, et need olid Eesti riigi ajaloos mõne halva arengu või tulemuse põhjustajaks.

“Põhjuseks võis olla, et siis oli veel elus vanemaid inimesi, kes kandsid positiivset mälestust Pätsi režiimi eelsetest aegadest.”

Eesti Rahvusliku Sõltumatuse partei, mille liige tollal olin, oli oma programmis samal 1991. aasta suvel võtnud suuna pigem 1920. aasta põhiseadusest lähtumise poole, kuigi seda otseselt sellisena ei kuulutatud. Põhjuseks võis olla, et siis oli veel elus vanemaid inimesi, kes kandsid positiivset mälestust Pätsi režiimi eelsetest aegadest. Samal ajal jäi suur osa erakonna juhtliikmeid ikkagi 1938. aasta põhiseaduse eeskuju mõtte taha.

Tagantjärgi tunnen suurt süüd selles suhtes, et ei osanud aru saada sellest, kui suure väärtusega oli 1920. aasta põhiseaduse paragrahv 34. Ja kahjuks ei olnud ka kedagi selles asjas minust targemat, kes oleks õigel ajal öelnud, et seda on hädasti vaja.

Nimetatud paragrahvi peaaegu sõnasõnaline analoog püsib praegugi Läti vabariigi põhiseaduses. Nii meie kui ka Läti paragrahvi puhul oli tegemist põhiseadustes harvaesineva, sisuliselt uinuva paragrahviga. Eestis ei üritatud seda kunagi rakendada, Lätis on saja aasta jooksul olnud üks osaline ja mittetõsine katse.

Paragrahvi sisuks on ähvardus, et kui parlament kehtestab seaduse, mille sisu enamus kodanikest ei toeta, siis on võimalik, et teatud arv (vähem kui pool), parlamendi liikmeid saavad käivitada referendumi, mille tagajärjel seadus tühistataks. Selle uinuva ähvarduse tulemus on, et Läti valitsevad koalitsioonid noateral balansseerimise tüüpi seadusi kunagi ei ürita. Eestis on valitsused viimasel paari aastakümnel teinud taolisi asju aga üsna julgesti. See ei ole nüüd enam presidendi ametiga otseselt seotud teema, kaudselt ja rakenduslikult aga küll.