Te olete näinud kümneid Eesti riigieelarveid, mida on koostatud ja meil on olnud väga suur vaidlus ühiskonnas, kas need eelarved peaksid olema tegevuspõhised või mitte. Kas 2026. aasta eelarve on veidikene teie jaoks selgem, kui oli 2025. aasta oma?
Aga miks ta peaks olema selgem? Sellepärast et tegevuspõhine kontseptsioon on ju ka järgmise aasta eelarve aluseks. Jah, tõepoolest, niimoodi kiiresti eelarvet üle käies, muidugi sedasama tegevuspõhist kontseptsiooni arendatakse edasi. Üks tähelepanek on see, et näidikute mass, tulemusnäitajate mass on kasvanud. Neid on rohkem, ja tühje lahtreid, nagu varem oli, need on nüüd siis seal mingisuguse numbrilise väärtusega täidetud.
Siis on tehnilisi muudatusi. Kohe torkab silma, et ministeeriumide ja valitsusasutuste kulude jaotus, mis oli selle aasta eelarve lisas, on nüüd kohe seaduses. Aga muus osas endiselt on ju meil tegemist tegevuspõhise kontseptsiooniga, kus eelarve kulud esitatakse abstraktsete tulemusvaldkondade, programmide ja programmitegevustega. Ja nendele programmidele, tegevustele ja meetmetele eraldatud raha tulemuslikkust üritatakse tulemusnäitajatega hinnata ja mõõta. Aga ma ütlen seda ka kohe siin juurde, et ega see ei tähenda seda, et see eelarvedokument või eelarve seletuskiri oleks nüüd see, mis vastaks sellele tegevuspõhisele eelarvemudelile, nagu see teoorias peaks olema, kaugeltki mitte.
Ma lugesin ka neid tulemusmõõdikuid ja vabandust väljenduse eest, aga osa neist on sisult täiesti totrad. Näiteks on olemas programmi tegevus” Eesti julgeolekukeskkonna tugevdamine”, 2026. aasta mõõdikud ja sihttasemed. Siin on kirjutatud, et kollektiivkaitse on NATO strateegilistes dokumentides nimetatud põhiülesandena. See on siis nagu see, mille peale me peaks panema põhimõtteliselt riigieelarvelist raha. 2024. aastal on see tagatud, 2026. aastal on see ka tagatud. Miks me sellist asja kirjutame sinna sisse?
Just. Ja sinna tasub veel süveneda. See teie välja toodud näitaja, ma ei teagi, kuidas seda liigitada. Seal osa näitajaid on ise täituvad.
NATO puhul ka selge, et Eesti riigi 10 miljonit või 100 miljonit edasi-tagasi ei mõjuta seda mitte kuidagi, me oleme kirjutanud sinna lihtsalt mingisugust jama.
Jah, see on isetäituv või üldse mõttetu ja tarbetu näitaja. Selles teema tuum ongi, et seda kulude programmilist mudeldamist on ju teoorias vaja selleks, et mõõta tegevustele eraldatud raha kasutamise tulemuslikkust, aga praktikas see ei kuku meil välja ju. Praktika on hoopis midagi muud.
Näiteks rahandusministeeriumi all on “rahatarga riigi programm”. Seal on alaprogramm riigi eelarvepoliitika elluviimise programm ja põhiline osa selle programmi mahust on intressikulu. Ja mõõdikuks on, et väljamaksed on tehtud õigeaegselt. Viis aastat on järjest jooksnud see näidik. Aga mõelge natukene. Kui intressimakseid ei tehta õigeaegselt, siis on see ju see riigi võlakirjasüsteemi maksekatkestus. Seda on juhtunud väga harva, Kreekaga viimati aastal 2014 võlakriisi haripunktis, kui erinevad institutsioonid sekkusid. See on ju riigi võlakatkestus. See on hoopis teine olukord, kui selline asi peaks juhtuma. Ja see on pandud mõõdikuks. See on jälle näide mõttetust mõõdikust.
Või võtame veel ühe näite. Siseministeeriumi all on programm migratsioonijärelevalve. Ja näitaja: keskmine Eestis ebaseaduslikult viibimise aeg enne välismaalase tabamist. Aktuaalne teema praegu, terve Euroopa tegeleb sellega, meie ka. Viimane teadaolev tase 2024 on 49 päeva. Järgmise aasta eelarve mõõdik 75 päeva. Siin on ju kasv. Mingi probleem on siin ju sellega, et välismaalane on siin ebaseaduslikult ja enne, kui ta kätte saadakse, läheb kaks ja pool kuud. Aga 2024 saadi kätte pooleteise kuuga. Mis see probleem on? Aga me vastust ei saa eelarve seletuskirja lugedes. Ma vaatasin seda seletuskirja osa, et mida selle kohta öeldakse. Ei midagi. Kirjeldatakse lihtsalt, et selline mõõdik on olemas, seda kuidagi hinnatakse, migratsiooniamet tegeleb ja kõik. Esiteks ma küsin, kas sellel üldse on eelarvega mingisugune mõõdetav seos. Ilmselt mitte.
Ma toon ka veel ühe näite, mis puudutab konkreetselt minu enda valdkonda. Teada on, et televiisori vaatamine ja raadio kuulamine on vähenenud ja see väheneb veelgi. Ja siis on ka pandud sinna kirja mõõdikud, kus me näeme, kui palju see siis väheneb. See on ju ka täiesti sisutu tegevus, sellepärast et see täitub nii ehk naa. Isegi kui ERR-ile anda miljard eurot eelarve jaoks, siis seda tagasi ei pööra, see on loomulik protsess.
Just. Aga see on ju probleem. Siin on suur mass neid mõõdikuid, mille väärtusi selgitatakse uuringutega. Aga keegi peab ju neid uuringuid tegema. See ju maksab. Programmide väljatöötamine ja nende haldamine on ju omaette tohutu töö. See on suur IT-kulu, kuidas mingisuguseid kulusid allokeeritakse, kuidas kulusid jagatakse erinevate programmide vahel. Üks ametniku töökoht võib panustada mitmesse programmi. Ja siis arvutatakse välja, kui palju selle ametniku tööjõukulust allokeerida ühele programmile, kui palju teisele programmile.
Mul on veel üks näide nende mõõdikute kohta haridusministeeriumi valdkonnast. Programm on õppekava ja vara arendamine. Ja mõõdik on “õpilaste osakaal, keda ei ole viimase kahe nädala jooksul korduvalt kiusatud”. Ja see mõõdik tuuakse veel välja klasside lõikes. Neljas klass, kaheksas klass, 11. klass. Näitajad siin kõiguvad. Kord on ühele poole, kord on teisele poole. Aga mis seos sellel eelarvega on? Me võime kõiki neid teemasid eraldi arutada kuskil mingites arengukavade rubriikides või mingis poliitikate kujundamise või strateegiate rubriikides. Muidugi, koolikius on suur teema, aga miks ta on toodud riigieelarvesse?
Kõik need näitajad kogumis koos nende tulemusvaldkondadega ongi selle tegevuspõhise totruse sisu. See ongi see tegevuspõhine kontseptsioon. Aga mis on probleem? Probleem on selles, et need näitajad on kunstlikud, ise täituvad ja kohati mõttetud. Me ei aruta ju eelarvepoliitikat tegevuspõhise kontseptsiooni alusel, vaid kõik need otsused tehakse tuginedes klassikalisele eelarvemudelile, tuginedes kulu- ja ressursipõhise eelarve mudelile. Me räägime palgatõusudest, aga isegi palgad ei ole otseselt tegevuspõhise eelarve kategooria.
Veel üks näide. Selle aasta eelarves on üks ilus peatükk “ministeeriumide kulukärped”. Muuseas, mina ei leia selle aasta eelarves sellist peatükki, kus on kirjeldatud ära ministeeriumide lõikes kulukärped. Ma võin eksida muidugi, aga ma ei leidnud. Aga selle aasta eelarves see on olemas. Ja kui me seda vaatame, siis mida kärbitakse? Kärbitakse ürituste kulu, kärbitakse välislähetuste kulu, kärbitakse energiakulu, kärbitakse IT-kulu, kärbitakse ruumide rendikulu, aga need ei ole ju tegevuspõhise eelarve kategooriad. Need on klassikalise kulueelarve kategooriad. Kogu mõtlemine, kogu arutelu, kogu otsuse kujundamise protsess toimub klassikalise eelarve raamides ja printsiipidel.
Kas siis võiks sellist tüüpi eelarvest loobuda? Meil võiks olla näiteks 100 või 200 lehekülge tabeleid, kus oleks kirjas, et kui palju ühele ministeeriumile kulub raha võrreldes eelmise aastaga. Meil oleks väga hea ülevaade ka näiteks toetuste väljamaksmisest erinevatel aastatel. Ja sealt saab selge ülevaate, mis Eesti riigi rahanduses toimub.
Jah, meil on vaja klassikalist eelarvet, et näha, kuhu raha tegelikult läheb. Muidugi öeldakse sellele vastu, et riigikogu ei pea teadma, kui palju pastakaid ja kirjaklambreid kulutatakse. Ei tahagi teada. Aga tehke kasvõi miljoni euro täpsusega. Seda ka pole. Mõned aastad tagasi oli siin teemaks sõjaväeorkestri kärpimine. Sellist rida ei olnud eelarves, aga selle maht oli üle miljoni.
Mina isegi ütlen ajakirjanikuna kõrvalt, et võib olla ka pastaka täpsusega. Et vähemalt meil oleks ülevaade, kui palju eelmisel aastal pastakaid osteti. Me ei tea, mis juhtub aastal 2026, aga et meil oleks olemas mingi teadmine ja me saame neid eelarveid omavahel võrrelda.
Just. See võrreldavuse printsiip on eelarve puhul väga oluline. See, et me saame võrrelda, kui suur oli eelmise aasta kulu, kui palju järgmise aasta kulu jne. Milline on see dünaamika on, mis on põhjused, see on eelarve põhiline printsiip.
Aga veel üks väide on nendelt tegevuspõhise eelarve ideoloogidelt. Et mida te tahate, et meil on ju nüüd… Ma oleme toonud ka majandusliku sisu. Võtame kasvõi selle “rahatarga riigi” programmi, et siit on näha, kui palju on seal tööjõukulu ja kui palju seal on majandamiskulu.
See, kui palju mingi programmi sees on tööjõukulu, kes seda analüüsib. Ma ei ole tuvastanud selliseid huvilisi. Võib-olla mingit lisaväärtust saab sellest, et kui on asutuste lõikes toodud… Ütleme, et on mingi amet, keeleamet… Palgakulu kokku ja majandamiskulu kokku. Sellised read on eelarves olemas seletuskirjas. Aga majandamiskulu jaguneb ju väga suureks hulgaks eraldi kuluartikliteks. Seal ongi lähetuskulu, koolituskulu, ürituste kulu, rendikulu, IT-kulu, sõidukite kulu jne. Aga meil on ta ühe reana. See on see läbipaistvuse teema. Programmidest ei ole võimalik välja lugeda, milleks raha tegelikult kulub.
Teie selge soovitus on, et selle tegevuspõhise totruse võiksime ära lõpetada järgmisel aastal?
Jah, selles mõttes on õigus. Tuleks riigikogule arutamiseks esitada klassikalisel kujul eelarve, ehk kulu ja ressursipõhine eelarve, millest on näha, kuhu raha tegelikult kulub. Aga kogu see tegevuspõhine eelarve, peaaegu 900 lehekülge seda massi, las ta olla. Kui tõesti on huvilisi, kes neid mõõdikuid analüüsivad ja püüavad leida mingit seost programmile eraldatud raha ja mõõdiku väärtuse vahel. Las nad siis tegelevad sellega. Ma arvan, et riigikogus selliseid huvilisi on vähe. Aga võib-olla kuskil on.
Siin on veel üks aspekt selle tegevuspõhise eelarve juures. Mõned aastad tagasi riigikontroll tegi üsna hävitava kokkuvõtte sellele tegevuspõhise eelarvestamise viieaastasele praktikale. Aga nende aastatega on sellesse tegevuspõhise eelarve kontseptsiooni ülesehitamisse pandud ju tohutu raha. Mitte ainult rahandusministeeriumi ametnike töötunnid, aga kõigi ministeeriumide ametnike. Kõigis ministeeriumides on ju suur hulk ametnikke, kes nende mudelite ja kulude allokeerimisega peavad tegelema, nende mõõdikute väljatöötamisega peavad tegelema. Kõik see on tohutu suur kulu.
Ma küsiks, kas see kulukärbete teema ikka nii tõsine on, kui meil sellisteks toredusteks on raha. Ma väidan, et see on suur kulu. Ma ei oska hinnata, kui suur see kulu on, aga see on suur raha, mis sinna on pandud. Seda niisama prügikasti visata võib-olla ei maksa.
Ka põhiseadus nõuab, et riigikogu otsustab eelarve kulude ja tulude üle. See tähendab seda, et riigikogul peab olema võimalik eelarvest välja lugeda, kuhu raha tegelikult eraldatakse, kuhu raha tegelikult kulub.