“Riigieelarve tegemine meenutab järjest rohkem peitusemängu,” ütles riigikontrolör Janar Holm. “Ministeeriumid maskeerivad oma eelarvet valitsuse kärbete tõttu ning valitsuse võimalus sellistes eesriide taha varjatud tingimustes eelarvet ja puudujääki juhtida näib olevatki vaid joonlauakärbete kaudu. Kohati võib jääda mulje, et riigikogu ja valitsuse jaoks on lihtsam suurendada riigi tulusid osalt maksude kaudu kui sundida riigiaparaati pidevalt kriitiliselt ja distsiplineeritult hindama, millised kulud on tõesti vajalikud ning jõukohased.”
Riigieelarve ega selle kasutamise avalik aruandlus ei võimalda mõistliku pingutusega öelda, milline üks või teine riigi kavandatud konkreetne kulu või investeering tegemata jäi või edasi lükkus, nendib riigikontroll. Seda saab vaadelda vaid üldistatuna, riigieelarve programmi tegevuste tasandil.
Perioodil 2019–2024 jäi kogu kasutada olnud riigieelarve rahast tarvitamata vahemikus alates 600 miljonist kuni 2,2 miljardi euroni aastas, mille kasutamine lükkus enamasti edasi.
Rohkem kui pool mullu kasutamata jäänud rahast olid välistoetused, peamiselt Euroopa Liidult, ja CO2-kvoodi müügitulu. Siiski jäi näiteks 2024. aastal tarvitamata ka ligi 600 miljonit eurot riiklikest maksudest kogutud ja kasutamiseks mõeldud raha. See kanti peaaegu täies mahus kulutamiseks aastasse 2025.
Kulude edasi nihutamine ja seeläbi raha rullumine aastate vahel on võimalik ning lubatud. Samas suurendab see niigi vähese läbipaistvusega tegevuspõhise Eesti riigieelarve ebaselgust veelgi ning teeb riigikogul ka selle muutmise ametnikest ja valitsusest sõltumatult pea võimatuks. Sellele on varem tähelepanu juhtinud ka õiguskantsler.
Ministeeriumid raha kasutamata jätmises muret ei näe
2024. aastal kasutamata jäänud summad olid peamiselt kliima, transpordi, riigikaitse ja hariduse valdkonnas. Seejuures jäi märgatavalt suur osa tarvitamata eestikeelsele õppele ülemineku (43 miljonit eurot), samuti ettevõtete ja teadus- ja arendustegevuse toetamise ning digivaldkonna arendamise raha.
Ministeeriumide hinnangul raha kasutamata jäämisel ega jätmisel nähtavat mõju valitsemisala eesmärkidele ja tulemustele ei ole.
Ministeeriumide sõnul jääb osa kasutamiseks võimaldatud riigieelarve raha rakenduseta peamiselt järgmistel põhjustel:
• osa raha on kohustustega broneeritud ja järgmisel aastal väljamaksmise või raamatupidamisliku kulu tekkimise ootel;
• valitsemisaladele on eraldatud märkimisväärseid (ühekordseid) summasid, mille kasutamine eelarveaasta sees oligi ebarealistlik ja see hinnang oli teada sageli juba raha eraldamise hetkel;
• paljud projektid ja tegevused võtavad aega mitu aastat ega sobitu hästi aastase riigieelarve raamistikku;
• raha eraldamine aasta lõpu poole suurendab riski, et raha jääb samal aastal kasutamata (nt valitsuse reservidest raha eraldamise korral);
• hanked nurjuvad ja tarned viibivad nii valitsemisala asutuste endi kui ka teiste osapoolte tõttu;
• välistoetuste puhul on jätkuvalt liiga palju mõtteviisi, et selle kasutusse võtmisega pole tuli takus. Lisaks on probleemiks, et raha võib jääda kasutamata mitte toetuse andja, vaid toetuse saaja tõttu, sest huvi on vähene või maksetaotluste ja dokumentide vormistamine aeglane.
“Näide sellest, kuidas riigieelarvest raha eraldamine ja selle praktiline kasutamine ei astu päris ühte jalga, on Siseministeeriumi ohuteavituse sireenide juhtum. 2022. aasta lisaeelarvest eraldati raha ohusireenide paigaldamiseks, mille puhul oli teada, et raha eraldamise aastal ei ole realistlik seda kasutada,” ütles riigikontrolör Janar Holm. “Lugu algas poliitilise fanfaariga, kuid toimiva lahenduse loomisega tegeletakse siiani.”
Põhjuseks raha kasutamata jäämisel on ministeeriumide soov jääke varuda
Reaktsioonina valitsuse soovile riigi kulusid kärpida jätavad ministeeriumid osa riigieelarve rahast kasutamata ja kannavad selle üle järgmisse aastasse, et hoida finantsilise toimetuleku puhvrit. Sellise praktika mõju valitsemisala tegevustele ja tulemustele ei jälgita, märkis riigikontroll.
“Märkimisväärseks põhjuseks raha kasutamata jäämisel on tõusnud ministeeriumide soov jääke varuda, et saada hakkama käimasolevate kokkuhoiumeetmetega, valmistuda tulevasteks kulukärbeteks ning hoida rahalist puhvrit ootamatute kulude ning lisaülesannete tarbeks, milleks riigieelarvest raha ei eraldata,” selgitas riigikontroll.
Kuigi hulk jääki tekib mitmeaastaste ja nihkuvate projektide tõttu, puudub säärastest kohustustest selge ülevaade.
Osa rahast, mis eelarveaastal kasutamata jääb, on ministeeriumide väitel juba erinevate kohustustega broneeritud ja ootab väljamaksmist või raamatupidamisliku kulu tekkimist järgmisel aastal. Probleem on, et pole ühtseid andmeid, mis võimaldaks hinnata, kui suur sellise raha osakaal ikkagi on, tõdes riigikontroll.
“Riigil oleks nagu raha puudu ja üle samaaegselt, ja tegelikult ongi, aga praegu ei teata, kus on üle ja kus puudu, ja seda ei arvestata uute riigieelarvete tegemisel,” ütles Holm. “Olukorras, kus panustatakse rohkem Eesti julgeolekusse, ei saa riigi muud kulud olla sama inertsed kui varem. Üks võimalus on kriitiliselt uuesti hinnata, kas kõik riigieelarve kinnikirjutatud kulud ikka on kinni kirjutatud või peaksid jääma kinnikirjutatuks. Riigi kehtiva eelarvestrateegia järgi on järgmise nelja aasta peale valitsussektori kulud pea kaheksa miljardit eurot suuremad kui tulud. Pole põhjust arvata, et aastast 2030 surve väheneb.”
Samal ajal jaotatakse riigieelarve raha nii valitsemisalade vahel kui ka allasutustele valitsemisalade sees liiga inertselt. Suur osa riigieelarve kuludest libiseb aastast aastasse, ilma et ministeeriumid ja rahandusministeerium hindaks piisavalt kriitiliselt, kas kulu on oluline, ning avaks näiteks arutelu, kas kõik fikseeritud või indekseeritud riigieelarve kulud peaksid ka selliseks jääma.
Riigieelarve raha jaotumine valitsemisala sees on valdavalt automaatne protsess, kus eelnev rahakasutus ja selle jälgimine üldjuhul nähtavat rolli ei mängi, tõdes riigikontroll.
Ministeeriumide eelarveosakondadel on rahakasutusest enamasti küllalt hea ülevaade, kuid sellel ei näi riigikontrolli teatel olevat olulist otstarvet valitsemisala eelarve koostamisel.
Rahandusministeeriumi teadlik otsus kahandada enda rolli eelarve juures
Riigikontroll hindab, et liigset inertsust riigieelarve raha taotlemisel, kasutamisel ning ülekandmisel on soodustanud rahandusministeeriumi aastaid tagasi tehtud teadlik otsus kahandada enda rolli riigieelarve sisulise kontrolli tegijana.
“Mõte oli anda ministeeriumidele rohkem vastutust ja paindlikkust oma eelarve planeerimisel ning kasutamisel, kuid pigem on see suunanud eelarveprotsessi juba varem sissetallatud rajale ja vähendanud kulude kriitilise vajalikkuse hindamist,” märgib riigikontroll. “See kokku on süvendanud n-ö kaitsvat eelarve kavandamist, mis töötab aga vastu valitsuse ja rahandusministeeriumi eesmärgile rakendada Eestis formaalselt kehtivat tegevuspõhist eelarvestamist ka sisuliselt: tarvitada riigi raha tulemuslikult, juhitult ja riigiasutuste vaheliste silotornideta.”
Riigikontroll soovitab ministritel juurutada või tugevdada praktikat, et kasutamata jäänud eelarveraha ei kantaks järgmisse aastasse üle automaatselt, vaid toimuks raha ülekandmise sisuline taotlemine, lähtudes ministeeriumi juhtkonna suunistest, prioriteetidest ning valitsemisala/allasutuse eesmärkidest.
Rahandusministril soovitab Riigikontroll määratleda selgemalt, milles seisneb rahandusministeeriumi ülesanne täpsustada ministeeriumidega nende järgmisse eelarveaastasse ülekantava riigieelarve raha mahtu,ja vajaduse korral algatada muudatused, mis annaksid rahandusministrile õiguse teha lõplik otsus kasutamata jäänud eelarveraha üleviimise kohta järgmisse eelarveaastasse.
Samuti soovitab riigikontroll eelarvejääkide suuruse, põhjuste ja mõjude paremaks analüüsiks ning selle teabe kasutamiseks järgmiste riigieelarve otsuste tegemisel selgitada välja, kui suur osa riigieelarve kasutamata rahast on tegelikult kohustustega kaetud ja kui suur osa on raha, mida ei olnudki kavas eelarveaastal kasutada. See info peaks olema kõigi ministeeriumide puhul kogutud ja esitatud sama metoodika alusel.
“Soovitame see teave integreerida riigieelarve täitmise seiresse ning kasutada järgmiste riigieelarve otsuste tegemisel, sh esitada teave eelarveprotsessis vabariigi valitsusele ning vajaduse korral riigikogule,” lisas riigikontroll.