Eestis teevad juba praegu infosüsteemid automaatseid otsuseid, näiteks arvutavad tulumaksutagastusi või määravad lapsetoetusi. See tähendab, et süsteem kontrollib lapse vanust ja elukohta ning määrab toetuse ilma ametniku otsese osaluseta.
Konkreetset seadusepügalat, mis sellist automatiseeritust lubaks, praegu pole. Õiguslik alus on tuletatud hoopis kaudsemat pidi.
Justiitsministeerium soovib nüüd aga konkreetselt seadusesse panna, milliseid otsuseid võiksid inimeste asemel teha arvutiprogrammid ning milliseid mitte.
Muuhulgas lubataks robotil otsustada ka olukordades, kus otsuse tegemine eeldab kaalumist ehk valimist mitme võimaluse vahel.
Üks praktilisemaid näiteid, kus masin võiks ministeeriumi plaani järgi ametnikku asendada, puudutab rahalisi nõudeid, nagu maksuviivised või raamatukoguviivised: kui seni võis ametnik hinnata, kas ja kui suures ulatuses tuleks hilinenud maksumaksjalt viivist nõuda, siis tulevikus võiks seda teha ka algoritm.
Justiitsministeeriumi nõunik Margreth Adamson rääkis ERR-ile, et süsteemile on võimalik ette anda konkreetsed reeglid: näiteks kui palju on tähtaega ületatud ja kas rikkumine on korduv.
“Kui anname arvutitarkvarale algoritmi ette ja see on konkreetsete reeglitega ära standardiseeritud – mida ta saab ja võib kaaluda –, siis lihtsamatel juhtudel on võimalik anda kaalutlusotsuseid automatiseeritult,” selgitas Adamson.
Justiitsministeeriumi plaani järgi võikski näiteks maksuviivise suurus sõltuda tulevikus nii-öelda ette programmeeritud algoritmist, mis sätestaks, kuidas masin ühes või teises olukorras peaks otsustama.
“Minu laua pealt on läbi käinud näiteks raamatukogude lugejaks registreerimine, lugejaks väljaarvamine ja samamoodi raamatukogude viiviste arvutused. Need on lihtsamad kaalutlusotsused, mida saaks automaatselt läbi viia – tahaksime, et nii palju kui võimalik oleks tulevikus automatiseeritud,” rääkis Adamson.
Seda, et sellisel juhul polegi enam tegu ranges mõttes kaalutlusotsusega, kus ametnik kaalub nii-öelda elulisi või inimlikke asjaolusid, nõunik ei nõustunud.
Nõunik selgitas, et kui riik teeb inimese suhtes negatiivse otsuse, näiteks määrab viivise, siis on riigil endiselt kohustus enne lõplikku otsust inimene ära kuulata.
See tähendab, et kui masin peakski inimeselt hilinenud raamatu eest nõudma kindla summa viivist, siis peab inimest sellest plaanist teavitama. Adamsoni sõnul on inimesel seejärel kuskil 10-14 päeva, et riigile anda teada, et selline otsus talle ei sobi.
Kui inimene otsustabki, et roboti määratud viivis talle ei sobi, siis automaatne menetlus peatub ja masina asemel võtab töö üle lihast ja luust inimene.
“See vahelüli, et inimest teavitatakse ja talle selgitatakse – te olete maksu- ja tolliametile võlgu jäänud, selgitage palun, mis on teie põhjused – ei kao ära,” ütles justiitsministeeriumi nõunik.
Seletuskirjas on toodud välja, et igal juhul ei pruugi olla samas õigustatud anda inimesele õigust end ära kuulata ja vastuväiteid esitada. Näiteks sellistel juhtudel, kui menetlus ei mõjuta inimese õigusi või huve.
“Kui haldusorgan teeb selliseid automaatseid haldusotsuseid, mis ei mõjuta isiku õigusi, nagu andmete ajakohastamine või lihtsad tehnilised muudatused, siis ei pruugi ärakuulamine olla vajalik, sest need otsused ei mõjuta isikuid vahetult,” märgitakse seletuskirjas.
Inimesele jääb õigus nõuda suhtlust lihast ja luust ametnikuga
Justiitsministeeriumi plaani järgi võivad ametiasutused muuta automaatse haldusmenetluse inimestele vaikimisi võimaluseks, kuid mitte kohustuseks.
See tähendab, et kui inimene saab teate automaatsest menetlusest – olgu see sünnitoetuse määramine või raamatukogu lugejaks registreerimine – peab tal olema võimalus protsess peatada ja suhelda inimesest teenindajaga. Eelnõu seletuskirja järgi on asutustel kohustus inimesi sellest õigusest ka teavitada.
“Kui ma olen inimene, kes ei taha, et tema suhtes viiakse läbi automaatne menetlus, siis annan teada, et ma ei soovi. Idee on selles, et kui näiteks vanurid või vähem digipädevad inimesed saavad teda, et nende suhtes viiakse läbi automaatne menetlus, siis võivad nad võtta haldusorganiga ühendust. Nad võivad näiteks öelda, et ei saa selle tehnilise poolega hakkama ja tahaksid tavamenetlust,” selgitas nõunik.
Adamson ütles, et ministeerium ei näe, et inimesed hakkaksid siiski automaatsetest otsustest massiliselt keelduma, sest enamik inimesi eelistab kiirust ja mugavust.
Keerulisemaid otsuseid robotitele ei delegeerita
Kuigi seadusemuudatus avab ukse laiemale automatiseerimisele, on sellel justiitsministeeriumi nõuniku sõnul selged piirid.
Adamson tõi välja, et keerukamat kaalumist nõudvad otsused, nagu detailplaneeringute algatamine, ei ole automatiseeritavad.
Sellised protsessid nõuavad nüansside tunnetamist ja mitmekülgset hindamist, milleks algoritm ei ole veel võimeline. “Ma ei välista, et see võiks tulevikus muutuda,” märkis küll justiitsministeeriumi nõunik.
Samuti on automaatne menetlus välistatud vaidemenetluses, mille eesmärk on hinnata, kas mõni varajasem otsus on olnud õiguspärane ja õiglane. Kui inimene pole otsusega rahul ja esitab vaide, peab selle alati läbi vaatama ametnik, et hinnata, kas masin või eelmine ametnik on teinud vea.
Suurimaks riskiks peab ministeerium mitte tehnoloogiat ennast, vaid valeandmete kasutamist. Kui registris on vigased andmed, teeb ka kõige targem algoritm vale otsuse.
Seetõttu säilib inimese kohustus hoida oma andmed riigi silmis ajakohasena ja vajadusel sekkuda, kui masin eksib.
Raha süsteemide arendamiseks tuleb asutustel endil leida
Justiitsministeeriumi hinnangul on muudatusega kaasnevaid kulusid hetkel keeruline numbrites väljendada, sest iga asutus otsustab ise, kas ja millises mahus automaatset menetlust rakendada. Adamsoni sõnul tuleb vajalik raha leida asutustel oma eelarvest.
Kuigi esmased investeeringud tehniliste lahenduste loomiseks on suured, peaks muudatus pikas perspektiivis tooma kaasa kulude kokkuhoiu.
“Masin on tehniline abivahend, mis aitab tööd kiiremini teha. Alguses on kulud suuremad, aga hiljem, kuigi tehnoloogiat peab uuendama, on need kulud oluliselt väiksemad võrreldes suure alginvesteeringuga. Hooldus ja uuendamine võtavad vähem ressurssi,” rääkis Adamson.
Ametnike arvu kohest vähendamist plaan ette ei näe. Pigem aitab tehnoloogia vähendada ametnike töökoormust rutiinsete otsuste tegemisel, andes neile võimaluse keskenduda muudele tööülesannetele.
Justiitsministeerium kirjutab kooskõlastusele saadetud haldusmenetluse seaduse muutmise eelnõus, et muudatused on vajalikud, et tagada haldusmenetluse kiirus, tõhusus ja õiguspärasus nüüdisaegses ühiskonnas.
“See võimaldab pakkuda inimestele paremini toimivaid ja isikukesksemaid teenuseid ning tugevdab usaldust riigi vastu,” kirjutatakse eelnõus.