Euroopa Liidu kõrge välisesindaja Kaja Kallase hinnangul on uute liikmesriikide vastuvõtmine 2030. aastaks täidetav eesmärk. Veelgi optimistlikum on laienemise volinik Marta Kos, kelle sõnul võiks Montenegro jõuda läbirääkimistega lõpule 2026. aastal, Albaania selle järel, mis koos aasta või poolteist kestva ratifitseerimisprotsessiga senistes riikides võiks tähendada kaht uut liikmesriiki juba 2029. aastal. Neid kahte riiki peetaksegi kõige tõenäolisemateks järgmisteks liitujateks.

Selliste lootust täis hinnangute taga on siiski palju aga-sid: esiteks ei tohiks ei Montenegro ega Albaania läbirääkimised enam kuidagi takerduda kas nende enda siseriiklike kivide või ELi riikide püstitatud kändude taha. Teiseks peaks EL-27 otsustama, et parem on Lääne-Balkani kandidaatriike vastu võtta ükshaaval kui kõik koos – see elimineeriks ohu, et püüdlikumad riigid jäävad Serbia tahtmatuse varju.

Montenegrot ja Albaaniat peetaksegi kõige tõenäolisemateks järgmisteks liitujateks.

Näiteks Montenegro puhul oligi kuni 14. detsembril toimunud telefonikõneni president Jakov Milatovici ja Prantsusmaa presidendi Emmanuel Macroni vahel ebakindel, kas Pariis kiidab heaks, et Montenegro saaks tippkohtumisel sulgeda kõik viis praegu arutluse all olnud läbirääkimiste peatükki (kokku on neid 33 ja varem oli Montenegrol õnnestunud sulgeda seitse). RFE/RLi andmetel ei olnudki Prantsusmaal probleemi Montenegro pingutustega, vaid nad oleksid tahtnud näha teiste liikmesriikide seas suuremat järeleandlikkust Serbia suunal.

Viimane on Lääne-Balkani riikidest kõige kahtlevam: kuigi ametlikult kandidaatriik, ei ole nad 2022. aastast edasi liikunud, laveerides ise Euroopa ja Venemaa vahel ning olles sellega mitme praeguse riigi jaoks kopsu üle maksa ajanud. 3. peatüki avamist (majanduspoliitikaga seotud teemad) Serbia jaoks blokeerivad praegu Eesti, Läti ja Leedu ning Bulgaaria, Horvaatia, Holland, Soome ja Rootsi.

Prantsusmaal on Serbias märkimisväärsed ärihuvid: pärast 2010. aastal ELi ja Serbia vahel sõlmitud kaubanduslepingu jõustumist on Prantsusmaa ja Serbia kaubavahetus kolmekordistunud. Mullu ostis Belgrad Prantsusmaalt 12 Rafale’i hävitajat, mis pehmendab Pariisi jaoks president Aleksandar Vučići välispoliitikat.

„Ei-st“ tingimusliku „jaa-ni“

Kolmandaks peaksid ELi riigid otsustama, et laienemisega edasi liikumise huvides tuleb loobuda liidu sees oluliste institutsionaalsete reformide tegemise eeltingimusest. Nimelt leiavad Lääne-Euroopa suurjõud, et Euroopa ei tohi jääda halvatuks ühe või kahe skeptilise vastuhääletaja tõttu, iga vetoõigusega liikme lisamine aga seda ohtu vaid suurendab.

Selle probleemi ennetamiseks tuleks nende hinnangul hakata kvalifitseeritud häälteenamust (KHE) kasutama ka valdkondades, kus praegu valitseb ühehäälsuse põhimõte: neist enim on tähelepanu saanud välis- ja julgeolekupoliitilised küsimused. Esitatud on ka teisigi institutsionaalsete reformide ettepanekuid, näiteks volinike arvu vähendamist ja liikuvast eesistumisest loobumist, aga just liikmesriikide vetoõigus tekitab kõige rohkem pingeid. Samas ei ole realistlik oodata, et lühiperspektiivis kujuneks muudatuste ellu viimiseks üksmeel. Selle eelnõude sätestamine vaid lükkaks kandidaatide vastu võtmise edasi määramatusse tulevikku – sõltumata sellest, kas ja kuidas edenevad reformid nende enda sees.

Jällegi on Prantsusmaa heaks näiteks riigist, mis proovib ühe kiviga tabada mitut kärbest. Enne 2022. aastat suhtus Pariis laienemisse võrdlemisi leigelt: sõnades küll toetavalt, aga tundes muret võimaliku tööjõu sisserände ja ELi valitsemisnormide lahjenemise pärast. 2019. aastal ütles Macron “ei” Põhja-Makedooniale ja Albaaniale läbirääkimiste avamiseks – otsus, mis jättis nende riikidega laienemisprotsessi pausile kuni 2022. aastani.

Venemaa agressiooni tõttu on Macron nüüd lähenenud Kesk- ja Ida-Euroopa riikide välispoliitikale, mis peab ELi laienemist strateegiliselt oluliseks sammuks Venemaa mõju piiramiseks. Samas näeb Pariis institutsionaalseid reforme ELi sees võtmena, mis nende hinnangul tõstaks ELi võimekust võtta vastu olulisi poliitilisi otsuseid ja selle kaudu liikuda edasi Euroopa strateegilise autonoomia saavutamise poole. Ühesõnaga, tooks lähemale sellist poliitilist liitu, mis vastab Pariisi nägemusele Euroopast kui globaalse mõjuvõimuga tegutsejast.

Enne 2022. aastat suhtus Pariis laienemisse võrdlemisi leigelt: sõnades küll toetavalt, aga tundes muret võimaliku tööjõu sisserände ja ELi valitsemisnormide lahjenemise pärast.

See eeldab omakorda aga poliitilist kapitali, mida Macronil ei pruugi enam olla: Politico andmetel seisis ta tänavu oktoobris vastu Euroopa Ülemkogu presidendi António Costa ettepanekule laiendada läbirääkimiste peatükkide avamise ja sulgemise puhul kvalifitseeritud häälteenamuse kasutamist, mis jätaks vetoõiguse vaid viimasele vastuvõtvale otsusele. Macroni üllatusliku vastasseisu taga nähakse just Prantsusmaa sisepoliitilist segadust, mis ei luba tal oma välispoliitilisi ambitsioone realiseerida.

2007. aastal otsustas toonane president Jacques Chirac, et ELi edasine laienemine tuleb heaks kiita kas rahvahääletusel või 3/5 enamusega hääletusel nii rahvusassamblees kui senatis. Arvestades, kui lõhenenud on tänase Prantsusmaa sisepoliitika kolme suure poliitilise bloki vahel, mis on takistanud valitsusel parlamendis isegi tavalise häälteenamuse saavutamist, on see Macroni jaoks sisuliselt kättesaamatu piir – ning võib-olla ka 2027. aastal ametisse astuva uue presidendi jaoks.

Samas ei ole sugugi selge, et rahvahääletusel prantslased laienemist toetaksid. Tänavu septembris avaldatud Eurobaromeetri küsitluste järgi toetab 56% Euroopa kodanikest ELi laienemist. See varieerub kõrgest toetusest Rootsis (79%), Taanis (75%) ja Leedus (74%) kuni Tšehhi ja Prantsusmaani, mille kodanikud on laienemise hüvede suhtes kõige skeptilisemalt meelestatud: mõlemas riigis on vaid 43% elanikest ELi laienemise poolt. Sarnaselt teistele riikidele on prantslased valmis enim toetama Ukraina vastuvõtmist (48%), Lääne-Balkani riikidest edestab teisi mõnevõrra Montenegro (40%), kõik teised on leidnud umbes 35% elanikkonna heakskiidu.

Järgemööda hoogu juurde

Sellistes tingimustes on arusaadav, miks iga laienemisprotsessi edasi viivat sammu esitletakse Euroopa tasandil kui olulise verstapostini jõudmist. Selleks, et vaadata mööda pealinnade vahel olevatest erimeelsustest, läheneb Euroopa Komisjon protseduurile Prantsusmaa poolt 2019. aastal ette pandud järkjärgulise integratsiooni põhimõttel: lõimides kandidaatriike selliste ELi programmidega, mida on võimalik teha päris laienemise eel. Näiteks ühinesid Albaania, Montenegro, Põhja-Makedoonia ja Moldova Euroopa pangaülekannete raamistiku SEPAga tänavu oktoobris. Komisjon loodab, et samm-sammult edasi liikumisega õnnestub neil tuua laienemisprotsessi piisavalt hoogu, et praegust momenti maha ei mängita.

Laienemine on üks keerukamaid Euroopa protsesse, mistõttu kuni täiemahulise sõjani Ukrainas peetigi seda tardunud poliitikaks.

Samas võib selline järkjärguline integratsioon tähendada ka laienemise kõrvale alternatiivse tee loomist, millega – päris-ühinemise poliitilise keerukuse tõttu – võiksid leppida nii liikmesriigid kui kandidaadid. Mõneti võib sarnast vähem integreeritud lahenduste otsimist näha ka Euroopa Poliitilise Ühenduse idees, mille Macron 2022. aastal välja kuulutas ning mille raames on tänaseks toimunud seitse tippkohtumist, aga mis on pakkunud vähe käegakatsutavaid tulemusi.

Ühel kaalukausil geopoliitilised kaalutlused, teisel sisepoliitilised piirangud, kolmandal reformide läbiviimine ja ELi seadusandluse ülevõtmine kandidaatriikides, neljandal avalik arvamus – kõik mõjutavad vastastikku üksteist. Laienemine on üks keerukamaid Euroopa protsesse, mistõttu kuni täiemahulise sõjani Ukrainas peetigi seda tardunud poliitikaks. Prantsusmaa on näiteks riigist, mis on viimaste aastate jooksul pidanud korrigeerima oma suhtumist Venemaasse. See omakorda on neid muutnud avatumaks ka uute liikmesriikide vastuvõtmisele, mis siiski ei tähenda, et Pariisist ei võiks taaskord pidur saada.