Tänavu suvest alates on ülemaailmselt kõige rohkem tähelepanu pälvinud rahvusvahelise elu küsimus vaieldamatult Palestiina tunnustamine.

Palestiina on aastast 2012 Palestiina ÜRO vaatlejariik. Seda riiki tunnustab üle 130 riigi, sealhulgas kaks viiest ÜRO Julgeolekunõukogu liikmest ehk Hiina Rahvavabariik ja Venemaa. Palestiinat ei tunnusta riigina Ühendkuningriik, Prantsusmaa ega Ameerika Ühendriigid.

2025. aasta juuli lõpus teatas esmalt Prantsusmaa ja seejärel Ühendkuningriik, et nad tunnustavad Palestiinat riigina septembris enne ÜRO Peaassamblee istungjärku. Ühendkuningriik tegi, tõsi küll, reservatsiooni, et tunnustamine toimub üksnes juhul, kui Iisrael ei täida talle seatud tingimusi.

Eesti ei plaani praegu Palestiinat riigina tunnustada ja ilmselt käsitab Palestiina riigi tunnustamist enda huve mittepuuduvata küsimusena. Aga kas see on ikka nii?

Lühidalt riikide tunnustamisest rahvusvahelises õiguses

Vaatame kõigepealt pisut ajalugu.

19. sajandil ja 20. sajandi algul valitses rahvusvahelises õiguses seisukoht, et kuni sõjalisel teel tekkiva riigi sõjategevuse lõpuni tähendab riigi tunnustamine sõjategevusse sekkumist ja see on endise impeeriumi suhtes vaenulik, kuid mitte õigusvastane samm. Seetõttu peeti õigeks ära oodata, kuni tekib veendumus, et sõjategevus on lõppenud ning uus riik kindel ja stabiilne.

Meenutagem, et Eesti Vabariiki tunnustas de jure esimesena Nõukogude Venemaa 1920. aasta Tartu rahulepinguga, kuid de jure tunnustamine selle aja juhtivate riikide poolt võttis mitu aastat. Näiteks tunnustasid Ameerika Ühendriigid Eestit de jure alles 28. juulil 1922. aastal.

Seisukoht, et uue riigi tunnustamiseks peaks ära ootama selle tegeliku tekkimise, ei pidanud 20. sajandile vastu. Nõuandvas arvamuses Kosovo kohta tõdes Rahvusvaheline Kohus, et riigi väljakuulutamise suhtes on riikide seisukohad erinevad, kuid riigi väljakuulutamine enesemääramisõiguse teostamise teel ei riku rahvusvahelist õigust.

Jätkuvalt ei ole aga teistel riikidel kohustust uuesti tekkinud või tekkivat riiki tunnustada. Tasub märkida, et ka ÜRO enamuse selgelt tunnustatud rahva enesemääramisõigust, mida Palestiina esitleb oma suveräänsusnõude alustalana, on sisuliselt võimalik tühistada, nagu see on praegu toimumas Lääne-Sahaara suhtes ning seda vaatamata Rahvusvahelise Kohtu 1975. aasta nõuandvale arvamusele, mis tunnustas Lääne-Sahara õigust enesemääramisele. Seetõttu puuduvad kindlad kriteeriumid riigi tunnustamiseks.

Kuigi on jätkuvalt ebaseaduslik riigi tunnustamine kuni uue riigi valitsus suudab teostada kontrolli oma territooriumi üle, tunnustati 1960. aastal Belgia Kongot ilma, et see omanuks toimivaid riigiorganeid või kontrolli territooriumi üle, nagu ka Bosniat ja Hertsegoviinat, mida tunnustati olukorras, kus selle valitsusel puudus kontroll enamuse territooriumi üle.

Sarnane näide on Leedu riikluse jätkuvuse tunnustamine Islandi poolt 1991. aastal, mil Nõukogude Liit kontrollis kindlalt kogu Leedu territooriumi. Seega leidub näiteid juhtudest, kus on asutud riigina tunnustama nn eelriiki.

“Tunnustamist taotlev riik käsitleb iga järgmise tunnustamisviisi rakendamist kui sammu täieliku tunnustamise poole.”

Teise riigi tunnustamine võib toimuda riiklusele õiguse tunnustamise (titular recognition), de facto, diplomaatilise, de jure või täieliku tunnustamisena ilma, et nende vahetegemine nagu ka sellega taotletavad õiguslikud, poliitilised või faktilised tagajärjed oleksid ühemõtteliselt eristatavad. Tunnustamist taotlev riik käsitleb iga järgmise tunnustamisviisi rakendamist kui sammu täieliku tunnustamise poole.

Palestiina ja Iisraeli suveräänsusnõuete vastuolu

Palestiinat eristab teistest nn eelriikidest, näiteks Somaalimaast, see, et tal puudub kontroll soovitud territooriumi üle. See-eest on Palestiinal olemas kindel ja enamiku maailma riikide toetatav seisukoht selle kohta, milline territoorium peab Palestiina riigi koosseisu kuuluma: Jordani jõe läänekallas, sealhulgas Ida-Jeruusalemm, ja Gaza piirkond.

Läänekallas ja Gaza piirkond on Iisraeli sõjaväe kontrolli all, kuid Iisrael ei väida neid olevat oma territoorium. Neist aladest on Iisrael ametlikult annekteerinud ainult Ida-Jeruusalemma, mille ta kuulutas koos Lääne-Jeruusalemmaga 1980. aastal oma pealinnaks.

ÜRO Julgeolekunõukogu on oma resolutsiooniga nr 478 (1980) kutsunud riike Ida-Jeruusalemma annekteerimist mitte tunnustama. Ka Ameerika Ühendriikide suursaatkond Jeruusalemmas paikneb osaliselt Lääne-Jeruusalemmas ja osaliselt endisel demilitariseeritud alal, mitte aga Ida-Jeruusalemmas.

Prantsusmaa ja Ühendkuningriik toetavad Palestiina nõudeid Ida-Jeruusalemmale. ÜRO Peaassamblee kiitis selle aasta 10. septembril heaks New Yorgi deklaratsiooni, mille tekstis on korduvalt tunnustatud loodava Palestiina nõuet Ida-Jeruusalemmale, 1967. aasta vaherahu piiride põhjal.

Seega puudub Iisraelil tunnustatud riigipiir. Palestiina riigi tunnustamine on ühtlasi Palestiina nõude tunnustamine territooriumile, mille Iisrael on kuulutanud enda suveräänseks territooriumiks. Iisraeli suveräänsust ehk õigust riiklusele kui sellist eitab ainult Iraan, sest viimasel ajal on isegi Põhja-Korea, Kuveit ja Pakistan möönnud de facto Iisraeli kui riigi eksisteerimist.

Meie silme ees on niisiis tekkimas huvitav olukord: vältimatusse vastuolusse sattuvad ühelt poolt tunnustatud riigi mittetunnustatud piiriga selgelt väljendatud suveräänsusnõue territooriumile ja teiselt poolt ÜRO Julgeolekunõukogu enamuse poolt tunnustatava eelriigi sama selgelt väljendatud suveräänsusnõue samale territooriumile.

Kuidas see puudutab Eestit?

Eesti on teadupoolest rahvusvaheliselt tunnustatud riik ja ÜRO liige. Nagu Iisraelil puudub aga ka Eestil tunnustatud välispiir. Nimelt on Venemaa Föderatsioon üheselt väljendanud, et ei tunnusta Tartu rahulepingu kehtivust ega pea Eesti Vabariiki aastatel 1920–1940 eksisteerinud Eesti Vabariigi õigusjärglaseks.

Uus piirileping on küll allkirjastatud, ent selle ratifitseerimiseks on Venemaa Föderatsioon esitanud Eesti Vabariigile etteteadvalt mittetäidetavaid nõudmisi, nimelt välispoliitika kohendamise Venemaale sobivamaks.

Eesti suveräänsuse poolametlikke vaidlustamisi on Venemaa Föderatsioonilt ja selle sõberriikidelt kuulda regulaarselt. Hiina Rahvavabariik, mis on ÜRO Julgeolekunõukogu alaline liige ja Venemaa praegune patroon, on ühel korral seadnud Eesti Vabariigi suveräänsuse ka kahtluse alla, seda pärast õiendades.

Palestiina riigi tunnustamise järelmid

Nagu mainitud, on riigi tunnustamine rahvusvahelise õiguse kodifitseerimata ala, mille määrab riikide käitumise praktika ja millel puuduvad selged kriteeriumid.

Kui veel kaks ÜRO Julgeolekunõukogu alalist liiget tunnustavad Palestiinat selgelt välistamata Palestiina nõuet Ida-Jeruusalemmale, tähendab see ÜRO Julgeolekunõukogu alaliste liikmete enamuse seisukohta, et riikide praktikas on riikidel õigus tunnustada eelriigi suveräänsust teise riigi territooriumil ilma, et eelriik seda territooriumi kontrolliks või suudaks hõivata või isegi omaks kasvõi teoreetilist võimalust võtta see territoorium oma kontrolli alla.

Riikide praktika on tunnustatud rahvusvahelise õiguse allikas. Seega loovad Prantsusmaa ja Ühendkuningriigi veel sel kuul plaanitavad sammud selge pretsedendi, et eelriiki võib tunnustada ka juhul, kui sel puudub faktiline kontroll oma territooriumi üle, ning isegi siis, kui tunnustamine läheb otseselt vastuollu teise riigi (siinsel juhul Iisraeli) suveräänsusnõudega.

Seejuures tuleb märkida, et erinevalt eespool nimetatud Belgia Kongost või Bosniast ja Hertsegoviinast puudub Palestiinal mis tahes võimalus kehtestada oma suveräänsus Ida-Jeruusalemmale jõuga. Ida-Jeruusalemma elanikest on umbes 40 protsenti Iisraeli kodanikud, kes mingil juhul ei soovi elada Palestiina territooriumil. Seda arvestades on raske jätta meenutamata Venemaa Föderatsiooni poolt nn rahvavabariikide tunnustamist Kagu-Ukrainas.

Kuna Eesti riigi suveräänsus ei ole ühe naaberriigi jaoks ilmtingimata selge ja meil puudub tunnustatud riigipiir, siis on paralleelid kõnekad. Öeldu ei tähenda kindlasti seda, et pärast seda, kui Prantsusmaa ja Ühendkuningriik on tunnustanud Palestiinat, tekib Venemaa Föderatsioonil rahvusvahelise õiguse järgi kohane õiguspärane alus tunnustada mõne Eesti Vabariigi territooriumil asuva ja kiirkorras väljamõeldud riigi suveräänsust. Siiski on pinnas rahvusvahelise õiguse sellise tõlgenduse tekkimiseks praegu kujundamisel.

Ühe riigi poolt teiste riikide praktikale vastuväidete esitamata jätmine võib olla vaadeldav nõustumisena sellega, et riikide praktika muutub rahvusvaheliseks õiguseks.

Selleks, et vältida eespool kirjeldatud riikide praktika edasiarendust Eesti Vabariigile ebasoodsas suunas, tuleb välisministeeriumil seepärast kaaluda avalduse tegemist selle kohta, et Eesti Vabariik ei pea rahvusvahelise õigusega kooskõlas olevaks riigi suveräänsuse tunnustamist juhul, kui selle tagajärjel ohustatakse olemasoleva riigi suveräänset territooriumi, sõltumata sellest, kas suveräänsusnõue sellele territooriumile on vaidluse all või mitte.

Konflikte ei saa lahendada ühepoolsete sammudena ja oma vaikimisega ei tohi rahvusvahelises õiguses seadustada nn rahvavabariikide loomist.