Põhiseaduse järgi on laste hariduse valikul otsustav sõna vanematel. Põhikooli- ja gümnaasiumiseadus (PGS) täpsustab, et vanemate jaoks on lapsele kooli valik vaba, kui soovitud koolis on vabu õppekohti. See tähendab, et laps ei pea õppima tingimata oma elukohajärgses koolis. Õpilaste ja perede heaolu ning vaba liikumine on haridus- ja teadusministeeriumi (HTM) jaoks oluline põhimõte. 

Munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalevad linnad ja vallad, kelle rahvastikuregistri järgsed elanikud õpivad koolis, mille lapsevanem on oma lapsele valinud. Ehk lapsevanem valib lapsele kooli, kool võtab õpilase vastu ja elukohajärgsel omavalitsusel tekib kohustus osaleda selle kooli tegevuskulude katmises. Kuigi PGS võimaldab tegevuskulude katmise täpsemates tingimustes omavalitsustel ise kokku leppida, ei ole neile jäetud õigust oma õpilaste eest maksmata jätta. 

2017. aasta novembris otsustas riigikohus, et kohalike omavalitsuste omavahelise tegevuskulude tasumise (arveldamise) põhimõtte kui sellisega on kõik korras. Kuid õigusruumi tervikuna vaadates on problemaatiline PGS § 83 lg 1, mis paneb omavalitsustele kohustuse arveldada. Riigikohus nägi seda kui eraldiseisvat riiklikku kohustust ja pidas vääraks, et riikliku kohustuse puhul pole loodud normi, mis tagaks selle täitmise riigieelarvest. Riigikohtu hinnang oli, et see säte tuleks ümber sõnastada või tühistada. 

HTM on püüdnud sellist regulatsiooni mitmel korral muuta, mh kehtiva PGS-i väljatöötamisel.*

Mis toimus pärast riigikohtu otsust?

Vahetult pärast riigikohtu otsust soovis HTM probleemiga kiiremas korras tegeleda ja suhtles kohalike omavalitsustega. 2018. aastal kinnitasid pea kõik omavalitsused – välja arvatud Lääneranna ja Kihnu vald –, et tahavad jätkata arveldamisega senisel moel, leppida ise omavahel kokku ja enda eelarvest ka need kulud kanda.

Ka Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL) kui omavalitsuste esindusorganisatsioon on seni väljendanud HTM-ile omavalitsuste soovi jätkata väljakujunenud lahendusega. See kokkulepe on toiminud aastaid. Omavalitsused on planeerinud ja kinnitanud oma eelarveid HTM-ile nõudeid esitamata, arvestades eelarvetesse sisse ka arveldamisega seotud kulu/tulu, mitte võimalikke nõudeõigusi riigi vastu.

Läbirääkimisi, kohtumisi, arutelusid nii omavalitsuste kui ka ELVL-iga on olnud palju, ent kokkulepet või isegi arusaadavalt väljendatud soovi muutusteks neilt, keda muutus kõige otsesemalt puudutab, mitte. Pigem on joonistunud välja soov ja kokkulepe olukorra jätkumiseks.

2025. aasta august

Oleme jõudnud aastast 2018 aastasse 2025 ja justkui silmitsi identse nõudega nagu toona, mil riigikohus juba ülal viidatud seisukoha kujundas. Osa kohalikke omavalitsusi (kokku 10 79-st) otsustas vahetult enne kohalikke valimisi ja pärast kaheksa-aastast ühesugust käitumismustrit oma varasemaid seisukohti muuta. Nad leiavad, et vaatamata senisele praktikale ja asjaolule, et nad ei ole selle, augustis esitatud nõudega kaheksa aasta jooksul kordagi eelarves arvestanud, peab riik ikkagi tagantjärele nende arveldamise hüvitama.

Kas tegemist on ikka identse ja täpselt samadel asjaoludel esitatud nõudega, mille kohta riigikohus 2017. aastal seisukoha võttis?

Vahepealsel ajal on otsitud sel teemal lahendusi, kaasates mõistagi aruteludesse ka kohalikke omavalitsusi, arvestades nii kaasamise kui ka ärakuulamisega. Seejuures püüdes ka välja selgitada, milline on kohalike omavalitsuste tegelik tahe.

2018. aastast kuni selle aasta augustini tugines riik kohalike omavalitsuste tegelikule tahtele. Jah, võib mõistagi öelda, et selline tahe oli ju riigikohtu hinnangul põhiseadusega vastuolus ja riik peab ikka seadustele tuginema. Õige, muidugi peab. Ent praegu ei ole põhiseadusega vastuolus mitte seadus ise, mitte arveldamine ja kohalike omavalitsuste tegevus, vaid ühe lisanormi puudumine või siis lisanormi vajadust tingiva normi (PGS § 83 lg 1) sellisel kujul olemasolu seadusandluses.

Tekkinud on lünk, aga elu täitis selle lünga ise. Kas õigesti? Võib-olla mitte. Ent näib, et enamuse arvates õiglaselt.

Kuidas edasi?

Tänavu augustis HTM-i vastu esitatud nõuet HTM ise ei rahuldanud. Oleme valmis kohtus õigusselgust otsima, sest olukord ei ole nii mustvalge, nagu esmapilgul võib näida. Kaalul on väga palju kõigi jaoks, mitte ainult kümne omavalitsuse nõue kogusummas ca neli miljonit eurot, vaid ka asjaolu, et 69 kohalikku omavalitsust ei ole nõuet esitanud.

Kaalul on teadmine, et riigieelarvesse raha juurde ei tule ja kui riigil tuleb tasuda arveldamise eest, siis tuleb see millegi arvelt. Ja kõige olulisem, kaalul on põhimõte, et lapsed ja nende pered saaksid jätkuvalt valida, millises koolis õppida, ega muutuks sunnismaiseks. Lisaks kõigele sellele on möödunud kaheksa aastat ja mitmed seni lahendamata elulised, aga ka juriidilised küsimused vajavad selgeks rääkimist.

Kas kohustus saab muutuda kohalikust riiklikuks õpilaste valikute ja maakonnapiiride tõttu? Kohaliku omavalitsuse ülesanne on tagada kõikidele nn enda lastele võimalus koolis käia. See ei ole riiklik kohustus, vaid kohaliku omavalitsuse olemuslik ülesanne ja selliselt on see kirjas ka põhiseaduses.

“Kas saab üldse rääkida kohustusest tagada haridus teise kohaliku omavalitsuse territooriumil?”

Kui laps valib aga naabervalla kooli, sest see on tema kodule oluliselt lähemal, kas siis sellest hetkest muutub ka kohustus kohalikust riiklikuks? Või muudab kohustuse riiklikuks see, et selle sätestab seadus? Ja sel juhul: millisest kohustusest on jutt? Kas kohustusest tagada haridus enda territooriumil, teise omavalitsuse alal või kohustusest tasuda kulud? Kas saab üldse rääkida kohustusest tagada haridus teise kohaliku omavalitsuse territooriumil?

Kas kohustust tagada haridus saab üldse kulude kandmisest lahutada või tuleb neid vaadata koos? Kui aga koos ja viisil, et üks tuleneb teisest (haridust ei ole võimalik tagada rahalisi kulutusi tegemata), kas siis saab ikka olla selliselt, et justkui osa kohustusest on kohalik, aga teine riiklik?

Üks olulisemaid on ka küsimus, et kuigi lapsevanemal on õigus kooli valida, siis miks on ta otsustanud teise omavalitsuse kooli kasuks. Kas ja mida on elukohajärgne omavalitsus tegemata jätnud, et lapsevanem ei vali koduomavalitsuse kooli?

Kui omavalitsus ei ole midagi tegemata jätnud ja lapsevanem on valinud oma lapsele lähima või muul põhjusel sobivaima kooli, siis miks koduomavalitsus nüüd protesteerib kulude kandmise vastu? Ja kui omavalitsus (kool tema esindajana) on naaberomavalitsuse lapse kooli vastu võtnud, siis miks ei ole nad suutnud kulude kandmises ise omavahel kokku leppida?

Need küsimused ei ole otsitud selleks, et riik jonnib ega taha oma kohustust täita. Need on küsimused, millele tuleb leida vastused nii sisuliselt kui ka õigluslikult. Oluline on leida lahendused selliselt, et lapsed ei jääks kannatajateks.

Olenemata kohtuvaidlusest ja selle tulemusest on tarvis õigusruumi muuta. Edasi on HTM-i vaates seadusandlikus plaanis variante kaks: esiteks kaotada arveldamise kohustus seadusest; teiseks säilitada kohustus, mõtestades täielikult ümber kogu omavalitsuste eelarve ja toetuste jagamise süsteemi, kuivõrd raha lisandumas ei ole.

Oleme senises protsessis palunud seisukohta ka kohalike omavalitsuste esindusorganisatsioonilt ELVL-ilt, ent lähtuvalt senisest kogemusest ja augustikuisest nõudest puudub kindlus, et ELVL tegelikult ka oma liikmeid esindab. Siit tõukub veel üks poliitikakujundaja mure: kas esindusorganisatsioonid tegelikult ka esindavad organisatsiooni liikmeid või tähendab sisuline kaasamine seda, et tulebki laua taha kutsuda kõik 79 kohalikku omavalitsust, kõik 500 koolijuhti ja kõik 18 000 õpetajat?

Seega on nähtavasti ühel hetkel kaasamise puhul käes olukord, kus riigi ülesanne tagada õigusruumi õiguspärasus on olulisem, kui sihtrühma ärakuulamine ja nende arvamusega arvestamine. 

Elu ei ole kaasus, kaasus on elu. Selliselt tuleb seda ka võtta. Mõistagi on riigi ülesanne tagada, et elu reguleerivad normid oleksid kooskõlas nii põhiseaduse kui ka tegeliku vajadusega. Praegu ei ole ministeerium sellega hakkama saanud ning on senise kokkuleppelise asjaajamise toimiva kulgemise seadnud kõrgemale kehtivatest õigusnormidest. Selliselt on elu läinud oma teed ja õigusruum paraku kaasa tulnud pole.

Paragrahv peab aga olema elu tegelike vajaduste nägu, mitte vastupidi. Saan öelda, et olenemata, milliseks kohtuvaidlus kujuneb, teeb HTM juba praegu kõik endast oleneva, et jõuda võimalikult kiiresti õigusruumi ja elulise olukorra kokkuviimiseni. Seda selliselt, et igal perel oleks ka edaspidi võimalik ise otsustada, millises koolis laps õpib.

* Haridus- ja teadusministeerium pakkus välja näha arvlemine ette vaid juhul, kui vald või linn ei ole loonud õpilasele võimalusi kodukoolis põhihariduse omandamiseks õpilase valitud õppevormis või õppekeeles, nõustamiskomisjoni või alaealiste komisjoni soovitatud tingimustel või kui õpilane on vastu võetud riiklikult toetatavale õpilaskodu kohale teise valla või linna territooriumil. Seadusandja otsustas jätkata siiski varasema regulatsiooniga – arveldatakse eranditult kõigi laste eest, sõltumata põhjusest, miks laps teise valla või linna koolis õpib.