Desde después del verano, la Comisión Europea ha estado trabajando en la posibilidad de utilizar los activos rusos congelados por las sanciones de la Unión Europea contra Moscú por la guerra de Ucrania. El plan no ha avanzado por Bélgica —donde se encuentra Euroclear, la empresa que controla la inmensa mayoría de los activos rusos—, cuyo gobierno considera que la medida sería demasiado frágil a nivel jurídico.
Ahora, mientras la Unión Europea sigue discutiendo los detalles de cómo avanzar con la idea de usar esos activos rusos para trasladar un crédito a Ucrania sin intereses, Estados Unidos se plantea tomar el control de esos fondos como parte de su plan de 28 puntos para Ucrania. Pero se trata de un debate complejo, de un largo recorrido y en el que es fácil perderse.
¿Qué son esos fondos rusos?
Euroclear, una empresa privada, gestiona una serie de activos del banco central ruso en la Unión Europea, actualmente unos 185.000 millones de euros. Estos son bonos soberanos que han madurado y se han convertido en efectivo. Euroclear no puede devolver ese dinero a Rusia porque está sujeto a sanciones de la Unión Europea, por lo que se encuentra bloqueado en sus cuentas. Cuando se habla de usar los activos rusos congelados se suele hablar de esto. Hay muchos otros activos congelados rusos en el mundo, como por ejemplo las cuentas bancarias de aquellas personas que hayan sido incluidas en las sanciones occidentales, pero esos no se suenen tener en cuenta.
En los últimos días, el Ejecutivo comunitario ha abierto el foco a otras entidades que controlan activos rusos congelados. La inmensa mayoría de estos encuentran en la Unión Europea, cerca de 300.000 millones de euros. Este dinero, legalmente, es de Rusia. La UE, sobre el papel, no puede quedárselo ni dárselo oficialmente a Ucrania, porque en el momento en el que se levanten las sanciones, Moscú debería volver a tener acceso a él.
¿Qué quiere hacer la Unión Europea con ellos?
La idea que la Comisión Europea empezó a sondear en septiembre es la de usar parte de ese dinero, unos 140.000 millones de euros en el caso de Euroclear, para canalizar un crédito a Ucrania sin intereses, de modo que Kiev pueda sostener tanto su esfuerzo bélico contra Rusia (unos 83.400 millones de euros para los dos próximos años) como para cubrir sus necesidades básicas de financiación (otros 52.300 millones hasta 2027). Ucrania solamente pagaría ese dinero de vuelta en caso de que Rusia le abonara reparaciones de guerra tras el final del conflicto.
Dentro de la UE siempre ha habido muchas reservas respecto a tocar ese dinero, pero las urgentes necesidades de Kiev ha hecho que buena parte de los Estados miembros superen el miedo al posible daño de la operación. La idea es no tocar el dinero propiamente, sino usarlo como parte de una maniobra más amplia, con un contrato de deuda entre quienes tienen esos activos, como Euroclear, y la UE, para después canalizar ese dinero hasta Ucrania. Rusia solamente tendrá derecho a obtener de vuelta su dinero cuando la UE levante las sanciones a Moscú y el compromiso de los europeos es no levantarlas hasta que el Kremlin no haya pagado reparaciones de guerra a Ucrania, cerrándose así este círculo.
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Sin embargo, hasta ahora no ha sido posible avanzar con este plan por la oposición de Bélgica, que ha pedido al resto de capitales dar fuertes garantías legales y económicas ante la posibilidad de que Rusia denuncie al Estado belga y a Euroclear.
¿Qué ha hecho Estados Unidos?
El plan de paz de 28 puntos que EEUU ha intentado imponer a Ucrania incluye un párrafo especialmente preocupante para los europeos. «Se invertirán 100.000 millones de dólares de los activos rusos congelados en iniciativas lideradas por Estados Unidos para reconstruir e invertir en Ucrania. Estados Unidos recibirá el 50% de los beneficios de esta iniciativa. Europa añadirá 100.000 millones de dólares para aumentar la cantidad de inversión disponible para la reconstrucción de Ucrania. El resto de los fondos rusos congelados se invertirán en un vehículo de inversión estadounidense-ruso independiente que llevará a cabo proyectos conjuntos en áreas específicas. Este fondo tendrá como objetivo fortalecer las relaciones y aumentar los intereses comunes para crear un fuerte incentivo para no volver al conflicto», reza el documento.
Estados Unidos solamente controla unos 5.000 millones de dólares de activos congelados rusos. Para llegar a los 100.000 millones que recogía el documento, la UE debería participar en un esquema que beneficiaría económicamente de forma directa a Estados Unidos, porque Washington difícilmente podría encontrar el dinero suficiente en otras jurisdicciones que tienen activos rusos inmovilizados como Japón, Reino Unido o Suiza.
¿Y ahora, qué pasa?
La Comisión Europea insiste en que va a continuar con el trabajo técnico de cara al Consejo Europeo de diciembre, en el que estaba previsto que los líderes de los Veintisiete tomaran una decisión respecto a la financiación de Ucrania. Ante la negativa de Bélgica a apoyar la iniciativa del crédito usando los activos congelados, la Comisión planteó otras alternativas, pero fuentes diplomáticas consideran que el crédito sigue siendo la única opción realista y la presión sigue aumentando sobre el Gobierno belga.
Este mismo lunes, António Costa, presidente del Consejo Europeo, ha señalado que su intención sigue siendo que los líderes europeos adopten el plan de ayuda a Ucrania en la reunión de diciembre. «La UE se compromete a seguir prestando al presidente Zelenski todo el apoyo que necesite, ya sea diplomático, militar o económico. Esto se refiere, en particular, al apoyo financiero a Ucrania. Como recordarán, nos comprometimos a cumplirlo en octubre. Y lo haremos, en el Consejo Europeo de diciembre», ha asegurado desde Luanda (Angola), donde los líderes europeos han celebrado un encuentro en los márgenes de la cumbre entre la UE y la Unión Africana para abordar la cuestión de Ucrania.
Sin embargo, una portavoz de la Comisión Europea ha admitido que la idea de usar los activos congelados rusos podría formar parte de las discusiones en Ginebra en los próximos días. La maniobra de la Administración ha resultado escandalosa para muchos líderes europeos, pero Ursula von der Leyen, presidenta de la Comisión Europea, no ha incluido esa cuestión como una de las líneas rojas europeas en el marco de la negociación entre EEUU y Ucrania.
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Si Estados Unidos convierte a los activos congelados rusos en una prioridad, la UE afrontará presiones adicionales de cara al Consejo Europeo de diciembre. Eso puede decantar el debate en una dirección o la otra. Hay países que consideran que esto aumenta la urgencia de aprobar el plan y canalizar el dinero a Ucrania para evitar que EEUU trate de apropiárselo. Sin embargo, también hay quienes consideran que los últimos días demuestran el riesgo de la operación, porque la administración estadounidense podría forzar a los europeos a levantar sus sanciones sin que Moscú haya pagado reparaciones de guerra, lo que provocaría un riesgo financiero y jurídico muy relevante tanto para Bélgica y Euroclear como para el resto de Estados miembros.
¿Por qué va de algo mucho más que de dinero?
El debate sobre qué hacer con los activos congelados a Rusia tiene que ver con algo que va mucho más allá de quién se queda al final con esos fondos. Estados Unidos ha puesto sobre la mesa —y ha intentado hacer que Ucrania aceptara sin negociar el contenido— un punto, el de los activos rusos, sobre el que en realidad no tiene control porque depende de la Unión Europea. Además, aparecía reflejado en el documento sin que nadie en la administración estadounidense hubiera consultado con los europeos, una muestra más del desdén con el que la Casa Blanca ve a sus aliados transatlánticos.
De hecho, lo primero que han tenido que aclarar los líderes europeos es algo tan elemental como que cualquier decisión que dependa de la Unión Europea o de sus Estados miembros —como la adhesión de Ucrania al bloque, el levantamiento de las sanciones a Rusia o la transferencia de los activos rusos congelados— no puede simplemente asumirse, pese a que las tres cuestiones se daban por hechas en el documento.
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Marco Rubio, secretario de Estado de EEUU, ha señalado que a los asesores de seguridad nacional de un grupo de Estados miembros europeos presentes en Ginebra la delegación estadounidense les ha garantizado que los asuntos que afecten a la UE o a la OTAN en las conversaciones con los ucranianos se tratarán «por separado porque requieren su participación«. Que esto haya sido celebrado como un éxito por muchos líderes europeos, que han replicado una y otra vez esa línea, demuestra la precariedad de la posición de los países comunitarios.