El Tribunal de Cuentas, con una profunda fractura interna, publicó el martes su primer informe sobre las prórrogas presupuestarias que está llevando a cabo el Gobierno. En este caso, se trata de la ejecución del año 2024. La forma que está teniendo el Ejecutivo de conducir esta legislatura ha llevado la crisis institucional hasta el Tribunal de Cuentas, un organismo independiente que se caracteriza por el consenso interno y la posición estrictamente técnica de sus informes.
En su informe (la Declaración de la Cuenta General del Estado de 2024), el Tribunal de Cuentas pone sobre la mesa nuevas dudas legales sobre la prórroga presupuestaria que está aplicando el Gobierno. El caso más evidente es el del desvío de las partidas destinadas a los fondos europeos del Plan de Recuperación al pago de pensiones. En concreto, el organismo señala que existen dudas sobre esta modificación presupuestaria, toda vez que la normativa veta explícitamente que el Gobierno pueda transferir estas partidas a cualquier otro gasto.
Pero hay cuestiones mucho más profundas que han planteado en votos particulares algunos consejeros y que podrían requerir de una reflexión más profunda. Sobre todo, porque los fondos europeos se acaban ya este año, pero las prórrogas presupuestarias se han convertido en una normalidad en España dada la fragmentación de todos los parlamentos, no sólo el estatal.
Hay dos puntos que son especialmente relevantes por ser centrales en la ejecución de las cuentas públicas. El primero es la capacidad de endeudamiento del Gobierno. Y el segundo, la opacidad de la propia prórroga presupuestaria.
Pedir más deuda
El primer punto, el del aumento de la deuda pública, es especialmente delicado. El Pleno del Tribunal de Cuentas reconoce que, al menos, existe «una laguna jurídica» respecto a la capacidad para contraer nueva deuda. El motivo es que la Constitución Española señala claramente en el artículo 135 que «el Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autorizados por ley para emitir deuda pública o contraer crédito». Esa autorización se incluye anualmente en los presupuestos, pero ¿qué ocurre cuando no hay nuevos presupuestos? Esto no se contempla en ningún sitio.
El Gobierno ha interpretado que la prórroga presupuestaria cubre plenamente la autorización para elevar la deuda pública. Sin embargo, el consejero del Tribunal de Cuentas Javier Morillas Gómez plantea que el Gobierno necesitaría la autorización legal para elevar la deuda pública. «La prórroga presupuestaria no sustituye a la necesidad de contar con autorización legal para la emisión de deuda, pues se prorroga el presupuesto y no la ley de presupuestos que lo contiene», señala. Bajo esta interpretación, el Gobierno también se habría saltado la Constitución al contraer nuevas deudas.
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Es cierto que la prórroga presupuestaria no es una ley, por lo que la duda es razonable. El Pleno del Tribunal se limita a afirmar que es una “laguna jurídica”, pero en algún momento debería subsanarse. Sobre todo en casos en los que el Parlamento vigente no haya aprobado ningún presupuesto, por lo que no ha podido autorizar al Gobierno a pedir nuevos préstamos.
Este problema no solo ocurre a nivel nacional, también autonómico. Sería prioritario precisar si los diferentes parlamentos tienen que autorizar cada año a un gobierno a contraer nueva deuda. Desde el punto de vista técnico, si la decisión de endeudamiento tiene que pasar anualmente por el Congreso, España podría enfrentarse a situaciones de bloqueo presupuestario como las que ocurren periódicamente en Estados Unidos cuando se alcanza el techo de la deuda. A cambio, se conseguiría una práctica más democrática, porque el Gobierno lleva toda la legislatura emitiendo nueva deuda sin autorización del Parlamento actual.
Opacidad de la prórroga
El segundo de los aspectos clave es la opacidad sobre la propia prórroga presupuestaria. La Ley General Presupuestaria determina que la prórroga presupuestaria no incorporará los gastos correspondientes a proyectos o actuaciones que se culminaron en el ejercicio de ejecución corriente de los PGE. Por ejemplo, una partida destinada a una obra que se finalizó en el año 2023 no debería prorrogarse para 2024.
La determinación de las partidas que se prorrogan y las que ya se han completado es competencia exclusiva del Consejo de Ministros, pero la información que ha publicado es escasa o nula. De ahí que el consejero Morillas Gómez denuncie que ni siquiera el Tribunal de Cuentas tiene una justificación completa de las partidas que se han prorrogado. «El auditor se encuentra con una incertidumbre que afecta al punto de partida del ciclo presupuestario», denuncia.
«El auditor se encuentra con una incertidumbre que afecta al punto de partida del ciclo presupuestario», denuncia Morillas Gómez
El Gobierno siempre tendrá el incentivo de prorrogar lo máximo posible para así contar con mayor margen de gasto. El problema es que no existe una supervisión sobre si esa prórroga es correcta, porque ni siquiera existe esa información. El único que podría hacerlo, el Tribunal de Cuentas, reconoce que no tiene datos para hacerlo. Hay que confiar en que el Ejecutivo haya cumplido a rajatabla las exigencias legales, aunque vayan en contra de sus intereses, sabiendo que si no lo hace, nadie se enterará.
De ahí que otros cuatro consejeros firmen otro voto discordante en el que apuntan a que el acuerdo del Consejo de Ministros para la prórroga presupuestaria «no contiene ningún análisis de si esta anulación de créditos responde a una aplicación correcta».
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Estas dudas legales sobre el uso de las prórrogas presupuestarias son clave para el futuro del país, porque la fragmentación política anticipa que será una situación recurrente. Las prácticas del Gobierno en estos años se quedarán como un referente para futuros casos, salvo que la justicia intervenga para clarificar estas dudas legales.
Además de esto, varios consejeros del Tribunal de Cuentas plantean una reflexión sobre el papel que debe tener el Parlamento en las prórrogas presupuestarias. Sobre todo, porque el Gobierno ha negado ningún papel al Congreso, incluso planteando un gran plan de defensa que no ha sido votado por las Cortes.
En el voto discordante de los cuatro consejeros, se plantea la necesidad de clarificar el papel que deberían desempeñar las Cortes en la prórroga presupuestaria. «Pudiera resultar conveniente que fuera exigible normativamente que el Parlamento aprobase algunos contenidos mínimos que debieran figurar en esa Ley de PGE, como la autorización de variación del saldo vivo de la deuda».
«Probablemente habría que buscar un mayor equilibrio entre las funciones del Ejecutivo y del Legislativo en los casos, que deberían ser excepcionales, en los que los presupuestos son prorrogados», sentencian estos cuatro consejeros. De lo contrario, se podría repetir la situación actual, en la que el Parlamento no ha tenido ninguna participación en los presupuestos que se están ejecutando por venir de una legislatura anterior.
El Tribunal de Cuentas, con una profunda fractura interna, publicó el martes su primer informe sobre las prórrogas presupuestarias que está llevando a cabo el Gobierno. En este caso, se trata de la ejecución del año 2024. La forma que está teniendo el Ejecutivo de conducir esta legislatura ha llevado la crisis institucional hasta el Tribunal de Cuentas, un organismo independiente que se caracteriza por el consenso interno y la posición estrictamente técnica de sus informes.