El Decreto 1390 de 2025, expedido el 22 de diciembre, declaró el Estado de Emergencia Económica y Social en Colombia y reactivó un debate clave para el sistema de salud: la estabilidad de la financiación de la UPC 2026 y el flujo de recursos hacia ADRES, EPS e IPS. El Gobierno sustenta la medida en un faltante fiscal de $16,3 billones para la vigencia 2026 y en la necesidad de asegurar, entre otros componentes, $3,3 billones para la equiparación de la UPC del régimen subsidiado al 95% de la contributiva. Para los actores del aseguramiento y la red prestadora, el impacto no es teórico: se traduce en decisiones de caja, contratación, oportunidad de pagos y continuidad asistencial en un año marcado por incertidumbre jurídica.
Lo esencial para actores del sistema de salud (en 90 segundos)
- El Gobierno declaró Estado de Emergencia Económica y Social en todo el país por 30 días (Decreto 1390 del 22 de diciembre de 2025).
- El decreto justifica la medida por un conjunto de presiones fiscales y sociales: PGN 2026 por $546,9 billones, con un componente de ingresos ligado a una ley de financiamiento por $16,3 billones que no fue aprobada, además de obligaciones en salud, energía, orden público y gestión del riesgo.
- En salud, el punto crítico es la UPC 2026: equiparar la UPC-S al 95% de la UPC-C desde 2026 y asegurar recursos adicionales estimados en $3,3 billones.
- La urgencia fiscal no elimina el debate jurídico: en estados de excepción la Corte Constitucional revisa si la crisis fue sobreviniente, si las medidas son necesarias y si había alternativas ordinarias suficientes. El Decreto 1390 de 2025, además, reconoce límites: no se trata de “gobernar sin reglas”, sino de usar facultades extraordinarias bajo control constitucional y político.
1) Qué declara exactamente el Decreto 1390 de 2025 sobre el Estado de Emergencia Económica y Social
El Decreto 1390 (22 de diciembre de 2025) declara el Estado de Emergencia Económica y Social en todo el territorio nacional. La duración fijada es de treinta (30) días calendario y el Gobierno anuncia que adoptará medidas mediante decretos legislativos para conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
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El propio decreto recuerda dos puntos que suelen perderse en el ruido público:
- Las medidas deben tener relación directa y específica con la crisis (“conexidad”) y ser transitorias.
- Si se crean o modifican tributos, el marco constitucional prevé que son de vigencia acotada, salvo intervención posterior del Congreso (regla general de transitoriedad en estados de excepción).
También convoca al Congreso para el décimo día siguiente al vencimiento del estado de emergencia, con el fin de ejercer control político.
2) El mapa fiscal que usa el Gobierno: cifras que ordenan el debate
El Decreto 1390 de 2025 enmarca la emergencia en un presupuesto y una caja altamente tensionados:
- PGN 2026 aprobado por $546,9 billones, con ingresos corrientes por $501 billones, ingresos de establecimientos públicos por $29,6 billones e ingresos por ley de financiamiento por $16,3 billones.
- La exposición del decreto enfatiza rigidez: alrededor del 93% de las apropiaciones serían “inflexibles” (participaciones, pensiones, salud, deuda, vigencias futuras, entre otros).
Esta mezcla (faltante + rigidez) explica por qué el Gobierno intenta ganar velocidad con la excepción: no solo busca recaudo, también margen para reordenar operaciones presupuestales dentro del corto plazo.
Tabla guía para los lectores de Consultorsalud sobre la emergencia económica y social
(Valores y formulación, según considerandos del Decreto 1390 de 2025).
3) El capítulo de salud en el Decreto 1390 de 2025 que declara la emergencia económica y social: UPC, autos y plata real
El decreto no trata a la salud como un asunto accesorio. La incorpora como uno de los soportes explícitos de la emergencia, con tres piezas técnicas:
3.1 La orden judicial y el Auto 2049 de 2025
El Decreto 1390 de 2025 menciona que las órdenes relacionadas con UPC fueron reiteradas mediante el Auto 2049 del 10 de diciembre de 2025. El punto de fondo es fiscal: presupuestar y garantizar disponibilidad y giro oportuno para cumplir lo ordenado.
3.2 La decisión regulatoria: Resolución 2605 de 2025 y el 95% para 2026
El decreto señala que el Ministerio de Salud, mediante la Resolución 2605 del 15 de diciembre de 2025, dispuso la equiparación de la UPC del régimen subsidiado (UPC-S) al 95% de la UPC del contributivo (UPC-C) a partir de 2026, en cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008 y autos de seguimiento citados en el mismo texto.
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3.3 La cifra que debe mirar todo CFO del sector: $3,3 billones
El Decreto 1390 de 2025 que declara la emergencia económica y social cuantifica el cumplimiento de esa orden: disponer para 2026 de recursos estimados en $3,3 billones.
Además, incluye contexto de trayectoria: describe niveles de equiparación en años previos (por ejemplo, 2014–2018 alrededor de 91,45%, 2019 al 95%, y una caída en 2022 al 88,9% tras actualizaciones de tecnologías).
Lectura práctica: para el aseguramiento y la red prestadora, lo determinante no es el debate abstracto sobre la emergencia, sino si el sistema tendrá (o no) una ruta jurídicamente estable para sostener la UPC 2026 y evitar una crisis de pagos.
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4) Qué puede pasar “en la vida real”: decretos legislativos, impuestos y caja
El Decreto 1390 anticipa —sin detallar tasas ni bases— que las medidas para obtener ingresos se desarrollarán, entre otras vías, en:
- Impuestos directos e indirectos a personas naturales y jurídicas con mayor poder contributivo.
- Tributos orientados a corregir externalidades negativas en asuntos ambientales y de salud pública.
Esto importa por dos razones:
- Ritmo: los decretos legislativos suelen tener tiempos de expedición y puesta en marcha más cortos que una ley ordinaria.
- Riesgo jurídico: cada medida deberá superar control posterior de constitucionalidad (conexidad, necesidad, proporcionalidad, no sustitución de competencias del Congreso).
5) El punto jurídico: dónde está la fragilidad
En estados de excepción la discusión no es si “hay problema”, sino si el problema cumple el estándar de hecho extraordinario y si el Ejecutivo demuestra que los medios ordinarios eran insuficientes.
Dicho en simple:
- Sobreviniencia: ¿lo que pasó era realmente imprevisible o es parte de la dinámica ordinaria (fiscal, política, administrativa)?
- Suficiencia: ¿se agotaron alternativas ordinarias reales (ajustes, prioridades, trámite legislativo, gestión de deuda dentro de reglas)?
- Conexidad: ¿cada medida adoptada se conecta de manera directa con las causas que el decreto invoca?
En salud, esta discusión suele ser más sensible porque la financiación (UPC, presupuestos máximos, giro directo, cartera) no es una cifra; es acceso, continuidad y riesgo clínico.
6) Tres escenarios que deben modelar EPS, IPS e industria para 2026
Sin anticipar el sentido de un fallo, lo responsable para el sector es trabajar con escenarios:
Escenario A: el decreto y sus desarrollos se mantienen
- Mayor probabilidad de que se materialicen ingresos/operaciones presupuestales para sostener UPC 2026.
- La gestión se desplaza a implementación: reglamentación, reglas de giro, auditoría, control y trazabilidad.
Escenario B: el decreto cae y los desarrollos se suspenden
- Riesgo de recalibración fiscal en plena vigencia 2026: recortes, aplazamientos, reprogramación de obligaciones.
- Para salud: mayor tensión en flujo a la red, mayor presión sobre cartera y sobre decisiones de contratación.
Escenario C: cae el decreto, pero se modulan efectos por un período
- Este escenario existe en la práctica constitucional: la Corte puede modular para evitar una afectación mayor e inmediata de derechos, mientras se obliga a una salida legislativa estructural.
- Para salud: alivio transitorio, pero con fecha de vencimiento; obliga a que el Congreso tramite una solución de fondo y a que el sector no planee “a ciegas”.
7) Checklist de seguimiento (útil para comités financieros y jurídicos de las instituciones de salud)
- Monitoreo diario de decretos legislativos de desarrollo (con matriz: medida / conexidad / impacto / vigencia).
- Simulación de flujo de caja 2026 con tres escenarios (A, B, C).
- Plan de comunicación a red prestadora y aliados: qué cambia, qué no cambia, qué está en evaluación.
- Preparar evidencia de impacto asistencial (si hay tensiones de caja): ayuda a decisiones de priorización y, llegado el caso, a soportar medidas de contingencia.
- Mantener foco: financiación estructural para gastos estructurales. La UPC es un compromiso recurrente; si la fuente es transitoria, el sistema vuelve a quedar expuesto.
Comentario final de consultorsalud
El Decreto 1390 de 2025 pone sobre la mesa un hecho que el sector ya conoce, pero ahora con fecha y presión fiscal explícita: la UPC 2026 necesita respaldo presupuestal y una ruta normativa sólida. El decreto cuantifica la necesidad adicional ($3,3 billones) y conecta la urgencia con decisiones recientes (Auto 2049 y Resolución 2605 de 2025), al tiempo que reconoce un faltante fiscal más amplio y rigideces del gasto que limitan el margen de maniobra.
Para los actores del sistema, el enfoque no debe ser ideológico ni de titulares: debe ser gerencial. Prepararse para los escenarios, proteger la continuidad asistencial y exigir que la salida sea sostenible: fuentes estables para obligaciones permanentes.
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