Lainsäädännön arviointineuvosto joutui marraskuun lopussa poikkeukselliseen tilanteeseen. Neuvosto arvioi metsästyslain muutosta, kansanomaisemmin susilakia.
Lailla muutetaan suden suojelua siten, ettei se olisi suojeltu ympäri vuoden. Toisin sanoen susia saisi metsästää aikoina, joista säädetään erikseen asetuksessa.
Poikkeuksellista tilanteessa oli tyly viesti, jonka neuvosto lähetti sekä maa- ja metsätalousministeriölle että -valiokunnalle. Neuvoston mukaan hallituksen esityksestä puuttuivat kuvaus nykytilasta, lakimuutoksen vaikutusarviot ja arvio siitä, kuinka paljon susia voitaisiin jatkossa kaataa.
– Kyllä se on heikoin lakiesitys tällä hallituskaudella, sanoo arviointineuvoston puheenjohtaja Eeva-Liisa Inkeroinen.
– Se, että vaikutusarviot jätetään käytännössä tekemättä kokonaan, on todella poikkeuksellista. En edes pysty sanomaan, onko koskaan aiemmin ihan näin tapahtunut.
Inkeroinen muistuttaa, että ministeriöt ovat sitoutuneet lainvalmistelun ja lainsäädännön vaikutusten arviointiohjeisiin. Sääntöjen tarkoituksena on varmistaa, että lainsäädäntö on perusteltua ja ymmärrettävää, jotta siitä päättäminen ja soveltaminen olisi mahdollisimman helppoa.
Lainsäädäntö arviointineuvoston puheenjohtaja Eeva-Liisa Inkeroinen pitää hallituksen esitystä suden metsätyksestä poikkeuksellisen heikkona.
Poikkeuksellista susilaissa oli myös se, että ministeriö antoi esityksen eduskunnalle ennen kuin arviointineuvosto ehti antaa asiasta lausuntoa.
– Tässä tapauksessa meillä ei ollut tietoa siitä, että esitys annetaan eduskunnalle ennen lausunnon valmistumista. Sekin oli hyvin poikkeuksellista, Inkeroinen sanoo.
Ministeriön sijaan arviointineuvosto kohdisti lausuntonsa maa- ja metsätalousvaliokunnalle, joka sai mietinnön valmiiksi tällä viikolla.
Kansliapäällikkö: Esityksen kanssa tuli kiire
Maa- ja metsätalousministeriön kansliapäällikkö Pekka Pesonen sanoo, että ministeriö ottaa arviointineuvoston moitteet vakavasti. Hänen mukaansa puutteet esityksessä johtuivat kiireestä.
– Tässä on hyvä pitää mielessä se, että eduskunta on aikaisemmin tänä vuonna edellyttänyt meiltä hallituksen esitystä jo syyskuussa, ja me emme valitettavasti pystyneet tähän.
– Teimme työtä parhaan kykymme mukaan, mutta aikataulurajoitteet tekivät vaikeaksi puhdasoppisen lainsäädäntöprosessin noudattamisen.
Avaa kuvien katselu
Kansliapäällikkö Pekka Pesonen pitää metsästykseen liittyviä kysymyksiä polarisoivina Suomessa. Kuva: Esa Syväkuru / Yle
Pesosen mukaan aikataulupaineita tuli virkamiehille kahdesta suunnasta. Poliittinen johto ja hallituspuolueiden kansanedustajat kiirehtivät esityksen antamista pian sen jälkeen, kun EU oli höllentänyt kesällä suden suojeluasemaa luontodirektiivissä.
Hallitus oli ajanut muutosta EU-pöydissä, joten oli loogista, että varsinkin maa- ja metsätalousvaliokunnan hallituspuolueiden edustajat vaativat ministeriötä tekemään muutokset kansalliseen lakiin nopealla aikataululla.
– Toinen asia on se, että susi ja suurpetoasiat ovat yleensä hyvin polarisoivia. Saamme paljon palautetta kansalaisilta ja järjestöiltä ja aika tasaisesti molemmista ääripäistä. Tämä tietysti tekee valmistelumme aika vaikeaksi, Pesonen sanoo.
Olisiko esitykselle pitänyt antaa lisää aikaa, jotta se olisi voitu valmistella paremmin?
– Tässä tulee vastaan erityisesti suden osalta biologia. Kun erityisesti maaseutuyhteisöissä on valitettu sitä, että heidät jätetään yksin petopolitiikan osalta, niin paine on ollut ensisijaisesti vähentää ongelmatapauksia kannanhoidollisella perusteella. Käytännössä tavoittelemme tätä tammikuussa alkavalla metsästyskaudella, Pesonen sanoo.
Kansliapäällikön arvion mukaan susien määrä kasvaisi 500:aan ilman ensi talven metsästystä, mitä ”olisi poliittisesti vaikea hyväksyä”. Pesonen viitannee hallituksen ja hallituspuolueiden edustajien kantoihin.
Hallitusohjelmassa on kirjattu, että suurpetojen kannanhoidollinen metsästys turvataan lainsäädännöllä.
– Meillä on velvollisuus noudattaa poliittisten esihenkilöiden antamia ohjeita, ja tässä meillä ei ole lähtökohtaisesti paljon liikkumavaraa, Pesonen sanoo.
Poliittinen ohjaus on kasvanut
Itä-Suomen yliopiston lainsäädäntötutkimuksen professori Anssi Keinänen on tutkinut suomalaista lainvalmistelua. Keinäsen mukaan poliittinen ohjaus lainvalmistelussa on kasvanut 2000-luvulla.
– Hallitukset haluavat saada samassa ajassa entistä enemmän aikaiseksi ja oman kädenjäljen näkyviin, Keinänen sanoo.
Poliittinen ohjaus on johtanut Keinäsen mukaan siihen, että esitysten vaikutusarviot kirjoitetaan usein tarkoitushakuisesti perustelemaan aiemmin poliittisesti päätettyjä lakimuutoksia.
– En uskalla lukea hallitusten esitysten vaikutusten arviointia missään nimessä tavalla, että tämä on aito arviointi siitä, mitä tuleman pitää.
Avaa kuvien katselu
Professori Anssi Keinäsen mukaan ministeriöiden tulisi ottaa nykyistä enemmän huomioon se, kenelle vaikutusarvioita pitäisi tehdä. Kuva: Minna Raitavuo / Lehtikuva
Keinäsen mukaan tämä on perustuslain näkökulmasta väärä tapa tehdä arviointeja, koska niitä pitäisi tehdä eduskunnalle. Kansanedustajat kuitenkin tekevät lopullisen lakimietinnön suurelle salille äänestettäväksi.
Poliittinen ohjaus on Keinäsen mukaan johtanut myös siihen, että entistä useampi hallituksen esitys on ollut viime hallituskausina perustuslain vastainen. Tällöin poliittinen tahtotila on ohittanut huomiot siitä, että perustuslakivaliokunta saattaa antaa asiasta kriittisen lausunnon.
Toinen syy ilmiöön on se, että lainvalmistelun osaaminen on heikentynyt, jolloin ”helppojakin virheitä tehdään”. Keinänen viittaa lainvalmistelijoiden vaihtuvuuteen viime vuosina, kun kokeneita tekijöitä on jäänyt eläkkeelle.
– Samaan aikaan lainvalmistelun resurssit ovat koko ajan supistuneet, mutta työn määrä ei ole missään nimessä vähentynyt.
Lainvalmistelun kokonaiskuva ei kuitenkaan ole näin lohduton. Arviointineuvoston puheenjohtaja Inkeroinen sanoo, että esitysten taso on hieman parantunut viime vuosina.
– Yleisesti ottaen lainvalmistelun taso on Suomessa hyvää. Ja niin sen pitää oikeusvaltiossa ollakin, Inkeroinen sanoo.
Neuvosto käy vuosittain läpi 30–50 hallituksen esitystä, jotka se valitsee itse. Neuvosto keskittyy pääsääntöisesti esityksiin, joilla on suurta yhteiskunnallista tai taloudellista merkitystä.
Inkeroisen mukaan myös arviointineuvoston toiminta on vaikuttanut esitysten tasoon, sillä neuvosto myös kouluttaa ja ohjeistaa ministeriöitä. Ohjeistus ei kuitenkaan kohdistu yksittäisiin lakihankkeisiin.
Keinänen sanoo, että vaikka kyse on esitysten laajimmasta otannasta Suomessa, se ei ole koko kuva. Kenellekään ei ole tarkkaa kuvaa siitä, miten lainvalmisteluprosessi Suomessa toteutuu kokonaisuudessaan.
– Meillä ei Suomessa mikään toimija tuota tietoa siitä, miten meidän lainvalmisteluprosessimme toteutuu. Tässä tapauksessa olisi valtioneuvoston eli ministeriöiden tehtävänä kertoa sitä, miten he omaa tehtäväänsä toteuttavat.
Julkista huomiota keräävät poikkeukset kuten susilaki. Arviointineuvoston käyttämällä viisiasteisella asteikolla metsästyslaki on tällä hallituskaudella ainoa, joka on saanut heikoimman arvosanan.