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L’Union européenne prépare une nouvelle série de sanctions contre la Russie afin d’accroître la pression sur le Kremlin et de l’inciter à accepter un cessez-le-feu inconditionnel de 30 jours en Ukraine, une mesure que les alliés occidentaux considèrent comme indispensable à des négociations de paix sérieuses.
Ursula von der Leyen a déjà donné un aperçu de ce que ce paquet, le 18ᵉ depuis février 2022, est censé viser : le secteur financier russe, la « flotte fantôme » et les pipelines Nord Stream, qui ne sont actuellement pas opérationnels.
En outre, la présidente de la Commission européenne a proposé une révision à la baisse du plafond des prix du pétrole russe afin de réduire davantage les bénéfices des ventes mondiales, un flux de trésorerie crucial pour soutenir l’invasion à grande échelle de l’Ukraine.
« Nous avons besoin d’un véritable cessez-le-feu, nous avons besoin de la Russie à la table des négociations et nous devons mettre fin à cette guerre. La pression fonctionne, car le Kremlin ne comprend rien d’autre », a déclaré Mme von der Leyen en début de semaine(lien en anglais), après avoir rencontré le sénateur américain Lindsey Graham.
Mais il y a un hic : contrairement aux autres sanctions imposées par l’Union européenne à la Russie, telles que les multiples interdictions d’exportation et d’importation, le plafonnement des prix a une dimension politique et pratique qui dépasse la sphère institutionnelle de Bruxelles et s’étend de l’autre côté de l’océan.
Plus précisément, à Washington, DC.
Des dividendes en demi-teinte
Le plafonnement des prix du pétrole russe a été introduit en décembre 2022 par le Groupe des Sept (G7) à l’initiative de l’administration de Joe Biden. Il a été salué comme un mécanisme ingénieux et novateur visant à mobiliser la puissance collective des alliés occidentaux et à paralyser la machine de guerre de haute intensité de la Russie.
Dans le cadre de ce plan, le G7, ainsi que l’Australie, ont adopté des lois interdisant à leurs entreprises nationales de fournir des services, tels que l’assurance, le financement et le pavillon, aux pétroliers russes qui vendaient du pétrole brut par voie maritime au-delà d’un prix prédéterminé.
Le secret réside dans le pouvoir de marché : pendant des décennies, les entreprises occidentales, en particulier britanniques, ont dominé le secteur de la protection et de l’indemnisation (P&I), un type d’assurance qui offre aux propriétaires de navires une large protection et leur permet de couvrir des coûts potentiellement énormes en cas de dommages accidentels causés à l’équipage, à leurs biens ou à l’environnement.
En raison des risques inhérents au transport de pétrole en haute mer, l’assurance P&I est aujourd’hui considérée comme la norme dans le commerce maritime et comme une condition sine qua non pour être accepté dans un port étranger. En s’appuyant sur ses grandes entreprises, le G7 avait l’intention de créer un effet extraterritorial qui plafonnerait le prix du pétrole russe non seulement dans ses juridictions, mais aussi dans le monde entier.
Après d’intenses discussions en coulisses, le plafond a été fixé à 60 dollars le baril, un compromis entre les États membres les plus intransigeants et les plus prudents.
Cette stratégie n’a toutefois fonctionné que jusqu’à un certain point.
Bien que le prix du pétrole russe de l’Oural ait progressivement baissé, il est resté constamment au-dessus de la barre des 60 dollars, dépassant souvent le seuil des 70 dollars.
Ce contournement flagrant a été attribué à la « flotte fantôme » que la Russie a déployée en haute mer. Ces pétroliers sont si vieux et si mal entretenus qu’ils échappent aux normes P&I et dépendent de systèmes d’assurance alternatifs et obscurs qui échappent à la surveillance du G7.
Au moment où le plafond est entré en vigueur, Moscou « avait passé des mois à construire une « flotte fantôme » de pétroliers, à trouver de nouveaux acheteurs comme l’Inde et la Chine, et à créer de nouveaux systèmes de paiement, au point que son pétrole n’a pas besoin d’être fortement décoté pour être vendu », a écrit Luis Caricano, professeur à la London School of Economics, dans une analyse récente.
« Ce qui aurait dû être un coup dur est devenu un problème gérable », a ajouté M. Caricano.
Comme il reste peu de secteurs de l’économie russe à sanctionner, Bruxelles s’est tournée vers le plafond comme moyen de serrer la vis au Kremlin et de garantir un cessez-le-feu en Ukraine. La Commission aurait proposé une révision entre 50 et 45 dollars le baril, que le Royaume-Uni et le Canada soutiendraient.
Toutefois, les États-Unis se sont abstenus jusqu’à présent d’approuver un plafond de prix plus bas, ce qui fait monter les enchères avant les discussions cruciales du sommet du G7 en Alberta, prévu pour la mi-juin.
Une question difficile se pose à présent : l’Union européenne peut-elle oser, et se permettre, de faire cavalier seul ?
Mon plafond contre le vôtre
D’un point de vue strictement juridique, l’Union européenne pourrait en effet fixer elle-même un plafond de prix plus bas. Après tout, le G7, en tant qu’organisation, n’a pas de pouvoir réglementaire : chaque allié modifie ses lois individuellement pour remplir une mission collective.
Dans le cas présent, l’UE a introduit une nouvelle législation pour interdire aux entreprises de l’UE – plutôt qu’aux entreprises américaines ou britanniques, par exemple – de desservir les pétroliers russes qui contournent le plafond de 60 dollars par baril. De même, l’Union pourrait maintenant modifier le texte pour ajuster cette interdiction à un prix plus strict sans attendre que d’autres alliés fassent de même.
C’est là qu’apparaît le premier obstacle : toute modification des sanctions doit être approuvée par un vote unanime des États membres. Il est très peu probable que les 27 pays choisissent d’aller de l’avant avec un plafond plus bas sans avoir la garantie explicite que Washington suivra. La Hongrie, en particulier, s’est pleinement alignée sur l’administration Trump et pourrait opposer son veto à toute proposition contrariée par la Maison-Blanche.
Même si le bloc parvenait à surmonter ses divergences internes et à convenir d’un plafond plus bas de son propre chef, des obstacles plus redoutables pourraient entraver sa réussite.
Le plafond révisé du bloc devrait coexister avec le plafond actuel des États-Unis. Cela signifie qu’un côté de l’océan Atlantique appliquerait une limite de 50 dollars par baril tandis que l’autre côté appliquerait une limite de 60 dollars par baril, ce qui créerait une cacophonie pour tous les acteurs concernés.
« Des plafonds de prix différents dans les pays du G7 pourraient semer la confusion chez les fournisseurs de services maritimes et affaiblir l’application générale « , a déclaré à Euronews Petras Katinas, analyste en énergie au Centre for Research on Energy and Clean Air (CREA).
« Une action solitaire de l’UE pourrait provoquer des frictions au sein de la Coalition pour le plafonnement des prix, nuisant à la confiance et à la coordination, deux éléments cruciaux pour maintenir la pression sur les revenus pétroliers russes, a ajouté M. Katinas, avertissant que le projet pourrait devenir « largement symbolique ».
Le chaos législatif profiterait immédiatement au Kremlin, qui cherche depuis longtemps à exploiter les failles pour échapper aux sanctions internationales et les compromettre.
Cependant, Moscou serait également confronté à des obstacles : la répression continue des navires de la « flotte fantôme » a contraint le pays à accroître sa dépendance à l’égard des assurances du G7, ce qui, en théorie, pourrait permettre à l’UE d’appliquer plus facilement la mesure révisée.
« Si l’UE décide seule de serrer la vis sur le plafond, il s’agit d’une contrainte supplémentaire sur les exportations de pétrole de la Russie, mais pas aussi forte qu’avec une approche de l’ensemble du G7 », a déclaré Elisabetta Cornago, chercheuse principale au Centre for European Reform (CER).
Outre les problèmes pratiques et les questions juridiques, il faut tenir compte de la géopolitique.
L’une des raisons pour lesquelles l’initiative du G7 n’a pas répondu aux attentes est que, comme son nom l’indique, elle est restée un plan exclusif du G7. Les pays d’Asie, d’Amérique latine et d’Afrique ont refusé de jouer le jeu et de rejoindre la coalition. La Chine et l’Inde achètent ouvertement du pétrole brut russe, parfois pour le raffiner et le revendre sous une autre étiquette.
La séparation de l’UE et des États-Unis déstabiliserait encore davantage l’alliance occidentale et donnerait l’impression d’une rupture transatlantique. Mais pour beaucoup, c’est déjà une réalité : la « Coalition des volontaires », née après que Donald Trump a lancé unilatéralement des négociations avec Vladimir Poutine, témoigne de la fracture politique.
« Le plafonnement des prix était une initiative « G7+UE », et donc dans sa forme actuelle, je ne vois pas comment l’UE pourrait ajuster le plafond sans le soutien de la coalition plus large, y compris les États-Unis », a déclaré Ben McWilliams, chercheur affilié à Bruegel.
« Cela dit, l’UE est libre de mettre en œuvre les mesures qu’elle souhaite sur ses propres navires et compagnies d’assurance, qu’elle pourrait probablement encourager le Royaume-Uni à rejoindre », a ajouté M. McWilliams. « L’UE peut donc toujours aller de l’avant, mais elle devrait le faire dans un cadre institutionnel différent de celui qui existe actuellement ».