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Au cours des trois dernières années, l’Union européenne a affirmé son soutien à l’Ukraine dans sa lutte contre l’invasion à grande échelle de la Russie. Celui-ci s’est traduit par une aide financière, des armes et des munitions, une sécurité énergétique, des services d’itinérance, un accord de libre-échange et une protection temporaire pour les réfugiés.
Le prochain budget septennal de l’Union européenne prévoit un fonds distinct et sur mesure d’une valeur de 100 milliards d’euros pour aider à la reconstruction à long terme du pays.
Ce soutien ininterrompu pourrait toutefois fléchir. Pour la première fois, la Commission européenne a critiqué, en des termes très clairs, une nouvelle loi ukrainienne.
Cette loi, adoptée par le parlement à une vitesse qui a semblé prendre Bruxelles au dépourvu, vise à placer deux organismes de lutte contre la corruption – le Bureau national ukrainien de lutte contre la corruption (NABU) et le Bureau du procureur spécialisé dans la lutte contre la corruption (SAPO) – sous le contrôle direct du procureur général, nommé par le pouvoir politique.
Le procureur général sera désormais autorisé à sélectionner les affaires traitées par le NABU et le SAPO et à les réaffecter à d’autres entités de l’État, ce qui, selon les critiques, risque de donner à l’exécutif le pouvoir d’influencer et éventuellement de faire dérailler des enquêtes très médiatisées. Le procureur général pourra également donner des instructions écrites aux agences.
Le fait que le vote au parlement ait eu lieu un jour après que les services de sécurité aient perquisitionné les bureaux de la NABU sur la base d’allégations d’espionnage russe a accru l’indignation.
Marta Kos, la commissaire européenne chargée de l’élargissement, qui a pour mission d’évaluer les progrès réalisés par les pays candidats, a été la première à exprimer sa désapprobation.
« Je suis sérieusement préoccupée par le vote d’aujourd’hui à la Rada. Le démantèlement de garanties essentielles protégeant l’indépendance de la NABU est un sérieux pas en arrière », a-t-elle déclaré sur les médias sociaux.
Quelques heures plus tard, au milieu du tumulte croissant provoqué par des manifestants dans toute l’Ukraine, le président Volodymyr Zelensky a promulgué le projet de loi.
« L’infrastructure de lutte contre la corruption ne fonctionnera que sans l’influence de la Russie – elle doit en être débarrassée. Et il devrait y avoir plus de justice », a déclaré le dirigeant dans son discours du soir, faisant référence aux récentes perquisitions dans les bureaux du NABU. « Il est important que le procureur général soit déterminé à faire en sorte qu’en Ukraine, l’inévitabilité de la sanction pour ceux qui vont à l’encontre de la loi soit effectivement garantie. C’est ce dont l’Ukraine a vraiment besoin. »
Le lendemain, l’affrontement entre Ursula von der Leyen et Volodymyr Zelensky s’est intensifié. Lors d’un appel téléphonique, la présidente de la Commission européenne a exigé des explications au président.
« La présidente von der Leyen a fait part de ses vives inquiétudes quant aux conséquences des amendements, a déclaré un porte-parole. « Le respect de l’État de droit et la lutte contre la corruption sont des éléments fondamentaux de l’Union européenne. En tant que pays candidat, l’Ukraine doit respecter pleinement ces normes. Il ne peut y avoir de compromis. »
Quelques heures après l’appel téléphonique, Volodymyr Zelensky a promis de présenter un nouveau projet de loi visant à « garantir la solidité du système de l’État de droit », sans donner plus de détails.
Séparation des pouvoirs
La lutte contre la corruption est au cœur de l’ambition de l’Ukraine de rejoindre l’Union européenne. Elle a été l’une des premières questions soulevées par les journalistes et les analystes lorsque Zelensky, dans les premiers jours de la guerre contre la Russie, a présenté la demande d’adhésion et est restée un sujet important à mesure que le débat entre les capitales prenait de l’ampleur.
La corruption est un problème notoirement persistant en Ukraine depuis l’effondrement de l’Union soviétique, lorsque les oligarques et le crime organisé se sont empressés d’exploiter le chaos de la transition politique et ont pillé les secteurs de l’économie en passe d’être saisis. La corruption a été détectée dans les élections, le système judiciaire, l’administration publique, le système éducatif et le secteur des affaires, ce qui donne l’impression d’une pénétration généralisée.
Transparency International a toujours classé l’Ukraine parmi les plus mauvais élèves de l’Europe en matière de corruption. Bien que le score du pays ait modérément augmenté au cours de la dernière décennie, il reste en dehors du top 100.
Consciente de l’ampleur du défi, la Commission a fait du renforcement de la lutte contre la corruption l’une des sept conditions préalables que l’Ukraine devait remplir avant d’entamer officiellement les négociations d’adhésion.
Les dirigeants ont convenu de lancer les pourparlers en décembre 2023, bien que Kyiv n’ait réalisé que des progrès partiels en matière de lutte contre la corruption, de « désoligarchisation » et de droits des minorités.
Depuis lors, Bruxelles a encouragé l’Ukraine à poursuivre ses efforts, qui sont essentiels pour convaincre les donateurs et les investisseurs internationaux d’apporter des capitaux au pays.
La dernière édition du rapport sur l’élargissement, publiée en octobre 2024, a constaté que l’Ukraine avait « encore amélioré » la crédibilité de son cadre de lutte contre la corruption et avait « renforcé l’indépendance et la capacité institutionnelle » de la NABU et de la SAPO, qui ont été créées en réponse à la révolution de 2014.
La NABU enquête sur la corruption de haut niveau et ses affaires sont supervisées et poursuivies par la SAPO. Les affaires sont ensuite jugées par la Haute Cour anticorruption.
« La NABU et la SAPO ont maintenu leur efficacité opérationnelle et restent des piliers institutionnels importants dans l’infrastructure de lutte contre la corruption », a déclaré la Commission.
Le rapport soulignait le fait que la SAPO était devenue une « entité juridique distincte » du bureau du procureur général et recommandait que le chef de la SAPO soit autorisé à ouvrir des enquêtes sur les membres du parlement « indépendamment » du procureur.
Ces éléments sont rendus caducs par la nouvelle loi, qui place le procureur général à la tête des deux agences en tant qu’arbitre ultime.
Un découplage conscient ?
Ce recul apparent menace d’aggraver l’état déjà précaire de l’intégration européenne de l’Ukraine.
Le premier ministre hongrois, Viktor Orbán, a imposé un veto qui empêche le pays d’ouvrir le premier groupe de négociations d’adhésion, connu sous le nom de « principes fondamentaux ». Ce groupe couvre également la lutte contre la corruption.
Le dirigeant hongrois a concentré son opposition sur le fait que l’Ukraine est un pays en guerre qui, selon lui, ne respecte pas les droits de sa minorité hongroise. Le premier ministre a qualifié les résultats d’une consultation nationale de « mandat fort » pour geler la candidature.
En réponse aux actions de Viktor Orbán, la Commission s’est résolument portée à la défense de Kyiv, affirmant qu’il n’y avait « aucune raison objective » de bloquer le premier groupe de candidats.
« Les choses sont très claires : à l’heure où nous parlons, l’Ukraine met en œuvre des réformes dans les circonstances les plus difficiles que l’on puisse imaginer « , a déclaré un porte-parole au début du mois.
La querelle autour de la réforme anti-corruption fournit à Viktor Orbán et à d’autres sceptiques un nouvel argument pour faire dérailler le processus d’adhésion et, peut-être inévitablement, alimente les spéculations sur un découplage potentiel des candidatures de l’Ukraine et de la Moldavie.
Les deux pays de l’Est ont déposé leur candidature à l’adhésion à l’UE peu après l’invasion massive de la Russie et ont été déclarés candidats le même jour en juin 2022. Depuis lors, ils ont évolué ensemble comme un « couple ».
La Commission estime que les deux pays sont également prêts à ouvrir le premier groupe de pays et attend le feu vert unanime des États membres.
Viktor Orbán n’a émis aucune réserve quant aux ambitions de la Moldavie, ce qui signifie que Chișinău pourrait débloquer la prochaine étape des négociations pendant que Kyiv attend que le veto soit levé.
Jusqu’à présent, les États membres se sont montrés réticents à découpler les offres, craignant que cela n’équivaille à une grande victoire pour le président hongrois et à une défaite cuisante pour l’Ukraine. Le différend sur la législation anti-corruption pourrait maintenant entraîner un changement de mentalité.
« Les événements en Ukraine sont extrêmement inquiétants et risquent de saper le processus d’adhésion de l’Ukraine à l’UE, qui est déjà bloqué en raison du veto de la Hongrie sur l’ouverture du groupe de base », observe Amanda Paula, analyste politique senior au European Policy Centre (EPC).
« Je pense que cela donnera de l’élan aux discussions sur le découplage de la Moldavie et de l’Ukraine. Il serait injuste de retenir la Moldavie à cause de l’évolution de la situation en Ukraine.’ poursuit-elle.
La lutte contre la corruption est essentielle non seulement pour l’adhésion de l’Ukraine, mais aussi pour les engagements que le pays a pris envers la Commission européenne comme condition pour recevoir des paiements progressifs dans le cadre d’un fonds spécial de 50 milliards d’euros.
Ces paiements, essentiels au maintien des services publics et au paiement des salaires, représentent un puissant levier si Bruxelles décide d’intensifier l’épreuve de force jusqu’à ce que Kyiv revienne sur les changements juridiques et rétablisse l’indépendance de la NABU et de la SAPO.
Un porte-parole de la Commission a déclaré qu’il était prématuré de spéculer sur un éventuel gel des fonds à ce stade.