Les tractations pour mettre fin à la guerre en Ukraine se poursuivent ce jeudi 21 août. Le sommet entre Donald Trump et Vladimir Poutine, vendredi, puis la rencontre entre le président américain, Volodymyr Zelensky et plusieurs dirigeants européens à la Maison-Blanche en début de semaine ont marqué une accélération notable des discussions.
Lundi, les États-Unis ont confirmé leur volonté de participer à l’élaboration de garanties de sécurité pour l’Ukraine, une avancée saluée par ses partenaires. Jeudi, le président ukrainien s’est dit prêt à rencontrer son homologue russe un fois qu’un accord sur ce volet sera trouvé.
Soutien militaire, mécanisme de protection, coopération en matière de renseignement… Pour les Occidentaux, les négociations visent désormais à déterminer les mesures à mettre en place pour prévenir toute nouvelle agression russe en Ukraine.
Un enjeu de taille pour Volodymyr Zelensky, qui tente d’obtenir des garanties de sécurité juridiquement contraignantes. L’objectif du président ukrainien ? Éviter que ne se reproduisent les échecs passés, en particulier celui du mémorandum de Budapest, ouvertement violé par la Russie avec l’annexion de la Crimée en 2014 puis l’invasion de l’Ukraine en février 2022.
Le 5 décembre 1994, trois ans après son indépendance et sous forte pression diplomatique, Kiev signe ce texte aux côtés de la Fédération de Russie, des États-Unis et du Royaume-Uni. La France et la Chine les rejoignent plus tard.
La dénucléarisation, contrepartie de la souveraineté
L’Ukraine dispose alors d’un important arsenal nucléaire hérité de l’URSS – 1900 ogives stratégiques et 2500 armes tactiques –, bien que Moscou ait toujours gardé « la main sur le bouton ». Mais, en signant le mémorandum de Budapest, le pays nouvellement indépendant renonce à devenir une puissance nucléaire. Le texte prévoit aussi son adhésion au traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP).
En contrepartie, les signataires s’engagent à « respecter l’indépendance, la souveraineté et les frontières existantes de l’Ukraine » et à « s’abstenir de recourir à la menace ou à l’emploi de la force contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de l’Ukraine ».
« Mais il faut bien voir que pour les négociateurs américains et britanniques notamment, le principal enjeu à ce moment-là, ce n’est pas la sécurité et la souveraineté » de l’Ukraine, rappelle Marie Dumoulin, directrice de programme au sein du think tank European Council on Foreign Relations, dans l’émission « Vie et mort du Mémorandum de Budapest », diffusée sur France Culture en juillet.
Tigre de papier
Après la dislocation de l’URSS, les États occidentaux cherchent surtout à ce qu’un seul pays concentre les armes nucléaires issues de la période soviétique pour limiter les risques : la Russie. C’est ainsi qu’en dehors de l’engagement à recourir au conseil de sécurité de l’ONU en cas d’attaque nucléaire contre l’Ukraine, ce texte ne prévoit aucune garantie de sécurité positive, c’est-à-dire d’engagement à agir en cas d’agression du pays par une puissance étrangère.
« C’est ce qui fait qu’aujourd’hui les États-Unis et le Royaume-Uni peuvent dire qu’ils n’ont pas violé leurs engagements, car ils n’ont pas menacé l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Le seul pays qui l’a fait, c’est la Russie », souligne Marie Dumoulin sur France Culture.
En 2014, l’annexion de la Crimée et la guerre dans le Donbass jetteront une lumière crue sur la faiblesse du texte. Les accords de Minsk, visant à mettre fin aux hostilités mais ne contenant aucune garantie pour l’Ukraine, ne résoudront pas le problème.
Trente et un ans après la signature du Mémorandum de Budapest et deux invasions russes plus tard, Kiev veut à tout prix éviter que les négociations sur les garanties de sécurité n’accouchent à nouveau d’un tigre de papier. Avant de signer le moindre accord avec Moscou, Volodymyr Zelensky tente d’obtenir des assurances militaires solides de la part de ses partenaires, afin d’empêcher une nouvelle agression.