Sanctions UE contestées : au moins 48 milliards en jeu, plainte contre le Luxembourg

En août 2024, l’oligarque russe Mikhaïl Fridman engage une procédure contre le Luxembourg, réclamant 16 milliards de dollars (13,8 milliards d’euros) de dommages et intérêts. Il estime que le Grand-Duché a violé ses droits en gelant ses avoirs à la suite des sanctions européennes adoptées en février 2022, après l’invasion de l’Ukraine par la Russie.

Pour étayer sa plainte, il s’appuie sur un accord international de 1989 destiné à protéger les investisseurs étrangers. Ce cas est loin d’être isolé. Selon un rapport publié mardi 9 décembre par une coalition d’ONG européennes, au moins 24 procédures d’arbitrage ont déjà été lancées pour contester directement les sanctions imposées à la Russie. Intitulé «Actifs gelés, plaintes brûlantes: comment les oligarques russes et d’autres investisseurs utilisent l’arbitrage d’investissement pour contester les sanctions», le rapport met en lumière une stratégie juridique aux conséquences potentiellement très lourdes pour les États européens.

48 milliards d’euros en jeu au minimum

Les montants en jeu sont considérables. Dans les procédures en cours — pour lesquelles des chiffres sont connus dans seulement neuf affaires —, les investisseurs réclament au moins 48 milliards de dollars. Ce total grimpe à 62 milliards si l’on inclut deux menaces de plainte. «Le montant réel est très probablement bien plus élevé, puisqu’aucune information n’est disponible pour 17 affaires», soulignent toutefois les auteurs du rapport. Ces procédures reposent, pour la plupart, sur un même fondement juridique: le règlement des différends entre investisseurs et États (RDIE), un mécanisme prévu dans de nombreux traités d’investissement.

Concrètement, le RDIE permet à des investisseurs étrangers qui s’estiment lésés par des décisions politiques ou réglementaires de poursuivre un État devant un tribunal d’arbitrage international, en dehors des juridictions nationales ou européennes. Dans les cas cités par le rapport, ces actions s’appuient le plus souvent sur des traités bilatéraux d’investissement (TBI), conclus entre deux États pour protéger leurs investisseurs respectifs.

Le traité Belgique/Luxembourg-Russie de 1989 est le plus souvent invoqué

41 traités d’investissement lient ainsi des pays de l’UE à la Russie et à la Biélorussie. D’autres accords, eux aussi mobilisés pour contester les sanctions, relient des États membres à des pays tiers — comme l’Ukraine, la Suisse ou l’Arménie — ou concernent uniquement des pays tiers, à l’image du traité entre le Canada et la Moldavie. Le Luxembourg apparaît régulièrement, directement ou indirectement, dans ces procédures. Le traité d’investissement conclu en 1989 par la Belgique et le Luxembourg avec la Russie est ainsi «le plus souvent invoqué pour contester les sanctions contre les pays de l’UE, avec cinq affaires au total», relèvent les auteurs du rapport.

C’est notamment le cas de la procédure lancée par Mikhaïl Fridman contre le Luxembourg, mais aussi de quatre procédures lancées en septembre et octobre 2025 par des investisseurs russes. Ces derniers contestent la décision de l’UE de geler des titres et des liquidités russes transitant par la chambre de compensation Euroclear, basée à Bruxelles.

Un autre traité d’investissement de 1996, liant le Luxembourg et la Belgique à l’Ukraine, est au cœur de deux autres plaintes déposées en 2023 et 2024. Deux sociétés enregistrées au Luxembourg, ABH Holdings et CTF Holdings, poursuivent ainsi l’État ukrainien pour contester des sanctions prises par celui-ci à leur égard du fait notamment de leurs liens avec Mikhaïl Fridman.

Ce dernier est d’ailleurs un habitué de ce type de procédures, puisqu’il est impliqué dans cinq procédures d’arbitrage au total via des entités qui lui sont liées: une contre le Luxembourg, une contre le Royaume-Uni et trois contre l’Ukraine, auxquelles s’ajoute une menace de recours visant Chypre.

La CJUE avait alerté sur la menace

Ces procédures ne constituent pourtant pas une surprise pour l’UE. Dès 2009, la Cour de justice de l’UE (CJUE) avait prévenu dans trois arrêts que certains traités bilatéraux d’investissement étaient incompatibles avec la capacité des États à imposer des sanctions. À l’époque, aucune mesure concrète n’avait toutefois été prise pour corriger la situation.

En 2018, la CJUE est allée plus loin en jugeant que les États membres ne pouvaient maintenir entre eux des traités d’investissement comportant des mécanismes de RDIE. Les pays de l’UE ont alors mis fin à l’ensemble de ces accords intra-européens, soit 196 traités au total. «Cependant, aucun pays européen n’a dénoncé son traité d’investissement avec la Russie depuis l’invasion de l’Ukraine, permettant ainsi aux investisseurs russes de faire pression sur les décideurs européens via le RDIE», déplorent les auteurs de l’étude.

Cette inertie s’explique en grande partie par un obstacle majeur: nombre de traités d’investissement comportent des «clauses de survie», qui permettent aux investisseurs de recourir au RDIE pendant plusieurs années après la dénonciation d’un traité, comme c’est le cas pour les accords conclus avec la Russie. «Cependant, lorsque tel n’est pas le cas, plus tôt le traité est annulé, plus vite les clauses de survie expirent», remarquent les auteurs de l’étude. «Si tous les TBI avec la Russie avaient été annulés après l’invasion initiale de l’Ukraine en 2014, certains seraient déjà arrivés à expiration.»

Conséquence de cette inaction: le recours à ces procédures s’intensifie. Sur les 24 affaires recensées visant à contester les sanctions, 13 ont été introduites en 2025, «ce qui montre que les investisseurs utilisent de plus en plus le RDIE pour contester la politique de sanctions de l’Ukraine et de ses alliés», constatent les auteurs de l’étude.

Bien que ces affaires n’en soient encore qu’à un stade précoce, elles ont déjà un impact considérable sur la politique de sanctions de l’UE. L’exemple le plus emblématique concerne le débat autour de l’utilisation des avoirs souverains russes gelés. L’UE souhaite en effet mobiliser près de 90 milliards d’euros, détenus chez Euroclear, afin de soutenir financièrement l’Ukraine. Or, la Belgique, où est basée la chambre de compensation, s’y oppose. Elle invoque explicitement la menace de procédures d’arbitrage et les risques juridiques associés au traité d’investissement liant la Belgique et le Luxembourg à la Russie pour justifier son refus.

Un sommet européen crucial les 18 et 19 décembre

Ainsi, «l’incertitude créée par le TBI paralyse déjà le processus décisionnel européen», remarquent les auteurs de l’étude. «Cela signifie que l’UE ne dispose actuellement d’aucun moyen de soutenir financièrement l’Ukraine au-delà de février 2026, en raison des limites imposées par ses traités d’investissement.»

La Banque centrale russe a d’ailleurs déclaré vendredi 12 décembre qu’elle déposait une plainte contre Euroclear au tribunal arbitral de Moscou. Les États membres de l’UE, de leur côté, se réuniront lors d’un sommet les 18 et 19 décembre pour se prononcer sur le sort des avoirs russes souverains gelés.

Le collectif d’ONG appelle les décideurs européens à «agir rapidement pour contenir la menace que ces procédures font peser sur leur capacité à réagir à la guerre menée par la Russie en Ukraine» et formule plusieurs recommandations concrètes.

Parmi elles, il s’agit notamment de mettre fin aux 41 traités d’investissement liant l’UE à la Russie et à la Biélorussie, considérés comme «la menace la plus immédiate pour le régime européen de sanctions». Les ONG recommandent également de travailler avec l’Ukraine à un traité visant à supprimer tous les traités d’investissement entre pays européens et l’Ukraine — 23 accords au total — en veillant à éliminer les clauses de survie.

Le Luxembourg doit agir

Dans ce contexte, le Luxembourg a fort à faire puisque les traités d’investissement qui le lient avec la Russie et l’Ukraine sont au cœur de la capacité de l’UE à mobiliser les avoirs russes. Reste que la durée de la clause de survie qui le lie à la Russie est de quinze ans.

Le Luxembourg est en outre directement menacé par la plainte de Mikhaïl Fridman contre le Luxembourg. Le montant de 16 milliards de dollars réclamé est une «somme extraordinaire», reconnaît d’ailleurs le collectif d’ONG, qui «représente le double des actifs qu’il détient réellement au Luxembourg et équivaut à la moitié du budget fédéral luxembourgeois».

Le 5 novembre dernier, un tribunal d’arbitrage a été constitué pour examiner cette procédure. Mais ni date ni lieu d’audience n’ont encore été fixés, laissant planer l’incertitude sur l’issue de ce dossier aux enjeux considérables pour le Luxembourg.