Pour venir en aide à l’Ukraine, qui va se retrouver à cours de fonds début 2026, la Commission européenne lorgne sur les 210 milliards d’euros d’actifs russes gelés dans l’UE. La société Euroclear, basée à Bruxelles, en détient l’essentiel, soit 193 milliards d’euros. La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a proposé d’utiliser ces avoirs afin de prêter 90 milliards d’euros (à taux zéro) à l’Ukraine en 2026 et en 2027. Kiev ne rembourserait ce prêt qu’une fois la paix conclue et seulement si Moscou accepte de payer des réparations.
Seulement, un coup de baguette magique ne suffit pas à envoyer cette somme à l’Ukraine. Deux personnes s’opposent frontalement à ce plan : Bart De Wever, le Premier ministre belge et Valérie Urbain, la directrice générale d’Euroclear. Ils craignent notamment des poursuites judiciaires russes et redoutent de devoir in fine rembourser les avoirs saisis. Plusieurs investisseurs russes dont les avoirs ont été gelés chez Euroclear ont en effet déposé des notifications de différends contre la Belgique en septembre 2025. C’est une première étape nécessaire afin de lancer une procédure de règlement des différends entre investisseurs et Etats (RDIE).
Derrière cet acronyme se cache un mécanisme très favorable aux investisseurs privés, qui peuvent poursuivre les Etats devant des tribunaux privés hors du système juridique national ou européen, s’ils s’estiment lésés par des changements politiques ou juridiques. Le rapport « Actifs gelés, plaintes brûlantes » rédigé par un groupe d’organisations, dont l’Institut Veblen et l’association allemande PowerShift, révèle que 24 affaires d’arbitrage RDIE ont été engagées pour contester les sanctions contre la Russie. La plupart se basent sur des traités bilatéraux d’investissement. Parmi les 27 membres de l’UE, 18 ont maintenu un tel traité avec la Russie, dont la France.
Six organisations européennes dont l’Institut Veblen et Powershift, ont porté plainte en manquement contre la France, l’Allemagne, l’Autriche et la Suède ce mercredi 17 décembre pour les obliger à mettre fin à ces traités qui sont incompatibles avec le droit de l’UE. Cette procédure est engagée auprès de la Commission européenne afin de lui demander de contraindre ces quatre Etats membres à résilier leurs traités de protection des investissements ou à les réviser en profondeur.
« L’invocation de ces traités pour engager des poursuites est à mon avis la principale peur du Premier ministre belge, Bart De Wever », juge Fabian Flues, auteur du rapport et spécialiste du commerce international de Powershift.
L’autre motif avancé contre l’utilisation des avoirs est le risque d’amoindrir le rôle de l’euro comme monnaie de réserve mondiale. Le chercheur Brad W. Setser du think tank américain Council on Foreign Relations balaie cette idée : il n’y a aucune preuve que le gel des avoirs russes a eu un impact sur le rôle global de l’euro jusqu’à présent et les réserves mondiales en euros devraient augmenter au cours des cinq prochaines années.
Montants réclamés très élevés
Les procédures de RDIE recensées par le rapport « Actifs gelés, plaintes brûlantes » indiquent que les montants réclamés par les investisseurs sont très élevés, de 12 millions à 15 milliards de dollars. Le Premier ministre belge demande donc à partager le fardeau du risque financier avec les autres Etats européens. Ce point sera au cœur des discussions du Conseil européen du jeudi 18 décembre.
Il n’est pas certain que la Banque centrale russe, à qui appartiennent 180 milliards des 193 milliards d’euros d’actifs gelés chez Euroclear, puisse être reconnue comme un investisseur privé et donc soit autorisée à poursuivre la Belgique au titre du RDIE. Cela ne l’a pas empêchée d’annoncer le 12 décembre qu’elle poursuivait Euroclear devant un tribunal d’arbitrage moscovite, à la suite du gel sans limite de temps des avoirs russes (celui-ci était jusque-là reconduit tous les six mois). Les bases juridiques de ces poursuites restent incertaines mais cela pourrait être une première étape vers une demande de RDIE, selon Fabian Flues de Powershift.
Le flou entourant ces recours ne doit rien au hasard.
« Nous pensons que le système de RDIE existe justement car ses procédures sont secrètes. Pour la plupart des affaires, il n’y a aucune obligation de publicité des requérants ou des montants réclamés. Dès que des discussions ouvertes ont lieu autour des RDIE, on observe d’ailleurs que l’opinion publique est fortement opposée à ce système de justice parallèle », souligne Fabian Flues.
Le rapport réclame plus de transparence
Le rapport demande aux Etats plus de transparence pour estimer les menaces
Le rapport demande donc aux Etats d’assurer « une transparence totale sur les affaires en cours contestant les sanctions et sur les montants en jeu ». Ce qui doit permettre à la société civile ainsi qu’aux élus, notamment parlementaires, d’avoir toutes les informations nécessaires pour estimer les menaces… et peut-être demander la sortie des traités bilatéraux d’investissements.
On peut en effet se demander pourquoi la plupart des Etats européens ne les ont pas déjà dénoncés.
« La France a longtemps considéré qu’ils étaient utiles pour protéger les intérêts des multinationales françaises à l’étranger. On compte plus d’une soixantaine de cas connus de procédures lancées par des investisseurs français contre des pays tiers, alors qu’à l’inverse l’Etat français avait jusque-là été peu attaqué », retrace Mathilde Dupré, codirectrice de l’Institut Veblen et contributrice du rapport « Actifs gelés, plaintes brûlantes ».
La France est désormais la cible de deux oligarques russes sous sanctions. Le premier cas a été lancé avant la guerre, en 2021, par l’entreprise Severgroup, détenue par la famille d’Alexey Mordashov, à la suite du refus par les autorités françaises de lui délivrer des licences d’exploitation aurifère pour le projet abandonné « Montagne d’Or », en Guyane. Mordashov a été placé sous sanctions en 2022 et la procédure d’arbitrage, dans laquelle il réclame 4,56 milliards d’euros à la France, est toujours en cours.
En 2025, l’homme d’affaires russo-arménien Samvel Karapetyan a initié une procédure sur la base du traité bilatéral France-Arménie à la suite de la saisie de sa villa sur la Côte d’Azur par les autorités françaises pour des accusations de blanchiment d’argent. Interrogé sur le maintien de ces traités qui pourraient permettre à des oligarques sanctionnés de soutirer de l’argent à l’Etat, ni le ministère de l’Economie ni celui des Affaires étrangères n’a répondu. La France est actuellement partie à 84 traités actifs de protection des investissements contenant un RDIE.
Ces traités comportent tous une clause de survie, visant à maintenir la protection des investisseurs pendant des durées d’environ dix à vingt ans supplémentaires en cas de dénonciation. Parfois invoqués pour expliquer l’inertie des gouvernements, ils devraient au contraire inciter les exécutifs à agir au plus vite, estime Mathilde Dupré.
« Si nous étions sortis en 2014 [après l’annexion de la Crimée par Moscou, NDLR] des traités avec la Russie et ses alliés, nous nous approcherions déjà de leur extinction », souligne l’économiste.
A défaut de les annuler, l’UE a rendu l’application des RDIE plus difficiles dans ses 15e et 18e paquets de sanctions.
Les Européens s’opposent à cette idée qui récompense l’agresseur russe tout en permettant aux Etats-Unis de s’en mettre plein les poches
La proposition de mobilisation des avoirs russes de la Commission européenne pour soutenir Kiev intervient en pleines négociations orchestrées par l’administration Trump. Son « plan de paix » présenté le 21 novembre prévoyait d’utiliser une moitié des avoirs gelés pour financer la reconstruction et les investissements en Ukraine au bénéfice d’entreprises américaines ; l’autre moitié dans un « instrument d’investissement russo-étatsunien », ce qui permettrait à Moscou de récupérer une partie de son argent.
Les Européens s’opposent à cette idée qui récompense l’agresseur russe tout en permettant, au passage, aux Etats-Unis de s’en mettre plein les poches. La capacité de ses chefs d’Etats à trouver un compromis pour décider d’une solution alternative plus proche des besoins de l’Ukraine et envoyer un signal ferme à la Russie, sera déterminante.