Alors que des pourparlers de paix entre la Russie et l’Ukraine ont lieu depuis plusieurs semaines, les capitales européennes comprennent la nécessité de mettre en œuvre des garanties solides de sécurité pour l’Ukraine. Elles se heurtent toutefois aux réticences de la Hongrie et à la menace d’un véto au Conseil de l’Union européenne. Par conséquent, les pays européens ont choisi d’agir en dehors du cadre communautaire pour mettre en œuvre une “coalition des volontaires,” force ad-hoc destinée à organiser le déploiement de troupes sur le sol ukrainien pour garantir un futur accord de paix et renforcer les capacités de défense ukrainiennes.

Le 15 décembre 2023, le climat est morose dans le quartier européen de Bruxelles. Les vingt-sept chefs d’États et de gouvernement s’étaient réunis pour un sommet sur l’avenir des rapports entre l’Ukraine et l’Union européenne. L’évènement se voulait historique, il se révèlera finalement inconsistant. Alors que les vingt-sept s’apprêtaient à valider un paquet d’aide à l’Ukraine d’un montant de 50 milliards d’euros, sous la forme, d’une part, de prêts d’un montant de 33 milliards d’euros, et d’autre part, de subventions à hauteur de 17 milliards d’euros, coup de tonnerre sous la grisaille bruxelloise, le dirigeant hongrois Viktor Orban met son véto au projet.

Ce plan d’aide devait, comme pour bon nombre d’autres décisions concernant la politique étrangère de l’Union européenne, être approuvé à l’unanimité des membres du Conseil européen pour être mis en œuvre, et le véto hongrois est venu mettre un coup d’arrêt au projet. Si ce projet finira par être adopté quelques semaines plus tard, en février 2024, cette fois à l’unanimité et avec des modifications marginales par rapport au plan de décembre, le geste de Viktor Orban aura néanmoins marqué les esprits, et illustré la défiance, en paroles et en actes, que Budapest manifeste vis-à-vis de Kiev d’une part, et de Bruxelles d’autre part.

Le régime de Budapest réticent à soutenir l’Ukraine

Dès lors, les différents pays européens et les instances bruxelloises prennent conscience de la nécessité de composer avec le risque d’un véto hongrois pour chaque décision géopolitique relative à l’Ukraine prise au sein du Conseil européen. Ainsi, la mise en place, dans le cadre de la politique européenne de sécurité commune, de troupes des Etats membres sous la bannière de l’UE sur le sol ukrainien se heurterait de manière quasi-certaine à un véto hongrois, et ce quand bien même ces troupes ne seraient destinées qu’à maintenir la paix et ne seraient pas impliquées de manière directe dans les combats.
Ces réticences de Budapest sont principalement liées à un seul point, les positions de Viktor Orban et de la coalition Fidesz-KNDP qui dirige le pays depuis 2010. Le Premier ministre hongrois affiche sa proximité avec le régime russe depuis le début de son mandat, comme en témoigne sa rencontre à Moscou avec Vladimir Poutine en novembre 2025, à la suite de laquelle le dirigeant hongrois s’est vanté d’avoir obtenu des garanties de long-terme pour l’approvisionnement de son pays avec de l’énergie en provenance de Russie.

La visite à Moscou est vue comme un doigt d’honneur du dirigeant hongrois envers Bruxelles selon Jacob Kierkegaard, expert au sein du think-tank belge Bruegel, et témoigne du rapprochement toujours plus évident entre Moscou et Budapest, au grand dam des autres capitales européennes. Pour pouvoir mettre en œuvre une stratégie géopolitique audacieuse et efficiente vis-à-vis des intérêts européens et ukrainiens, les Etats membres doivent ainsi adapter leurs pratiques, en cherchant des alliés outre-Manche ou outre-Atlantique, et en agissant en dehors d’un cadre communautaire dépendant d’une unanimité vraisemblablement inatteignable.

Le projet franco-britannique d’une coalition rassemblant 26 états

La formule trouvée par les pays européens pour assurer un déploiement potentiel d’hommes sur le sol ukrainien semble être celle d’une coalition de 26 pays alliés de l’Ukraine, incluant un bon nombre de pays membres de l’UE mais aussi des alliés extérieurs, à l’image du Royaume-Uni, dont le Premier ministre travailliste Keir Starmer fait office de figure de proue de la coalition, aux côtés du Président français Emmanuel Macron et du Chancelier allemand Friedrich Merz. L’objectif de ce groupement d’Etats semble être celui de déployer une force de réassurance, ayant pour objectif non pas de combattre directement sur le front mais de garantir d’éventuels accords de paix signés à l’avenir entre les deux belligérants, et apporter un soutien militaire, diplomatique et politique à l’Ukraine.

Ainsi, si on ne peut nier l’existence d’une volonté commune d’appuyer la défense de l’Ukraine, on ne peut que constater le flou persistant en ce qui concerne les modalités pratiques et les délais de mise en œuvre de cette coalition. D’une part, le positionnement des Etats-Unis, dont l’appui diplomatique est indispensable à la mise en œuvre de la coalition, manque pour l’instant de clarté. On peut constater que Paris a effectivement confirmé à la fin du mois de novembre 2025 la mise en œuvre d’une plateforme commune avec les Etats-Unis afin de consolider le travail de la coalition des volontaires, mais il faudra probablement plusieurs semaines voire mois avant d’établir un cap clair qui puisse raccorder les visions de Washington et des capitales européennes autour d’un projet fonctionnel.

D’autre part, l’autre grand enjeu sera celui de connaître le contour final du plan de paix entre l’Ukraine et la Russie, en l’absence duquel il semble compliqué de définir avec précision le schéma concret d’implication de cette coalition en Ukraine. En effet, les zones de déploiement et les fonctions des armées des pays volontaires sont encore un sujet très discuté et en proie à des incertitudes notoires. Le président ukrainien Volodymyr Zelensky a quant à lui salué ce projet de coalition, allant même jusqu’à parler de « victoire » en évoquant le nombre de pays disposés à s’impliquer activement et directement dans la défense de l’Ukraine.

Quelle substance donner à cette coalition des volontaires ?

Tout d’abord, la question du mandat et de la structure de commandement peut se poser. Il paraît effectivement peu probable que cette opération puisse se placer sous le contrôle des institutions européennes, comme c’est le cas pour l’opération militaire EUFOR Althea menée par l’Union Européenne en Bosnie-Herzégovine depuis 2004, notamment en raison de la réticence patente de Viktor Orban envers ce projet, mais aussi en raison de la diversité d’acteurs extérieurs impliqués, à l’image notamment du Royaume-Uni. Cette opération sera, selon toute vraisemblance, dirigée par Paris et Londres, et constituera une force ad-hoc dont l’action et la structure ne saurait être comparée à aucune autre force similaire.

Ensuite, la question des fonctions concrètes de cette coalition des volontaires semble pour l’instant rester débattue, si le déploiement de troupes au sol apparaît comme une certitude, il est plus difficile de déterminer le rôle précis que ces soldats occuperont en Ukraine. Ils pourraient en effet assurer l’entraînement des soldats de l’armée ukrainienne ou la maintenance et l’utilisation des moyens militaires livrés à l’Ukraine depuis 2022, mais aussi et surtout, ils ouvriraient la possibilité de mettre en œuvre un bouclier aérien au-dessus de l’Ukraine, avec la mise en œuvre de patrouilles dans le ciel ukrainien, et avec l’utilisation de moyens de défense anti-aérienne pour sécuriser l’espace aérien de l’Ukraine.

Finalement, comme affirmé dans un article publié par l’Atlantic Council, cette coalition ne suffira probablement pas à annihiler totalement les velléités expansionnistes de la Russie dans la région, mais elle aidera sans aucun doute au renforcement de la coopération militaire à l’échelle européenne et permettra un affermissement des capacités ukrainiennes de défense qui sont, sur le long terme, les seules réellement à même d’empêcher une nouvelle agression russe.