le décryptage de deux chercheurs américains – L'Express - France

Jamais le déclin de l’ordre libéral international, bâti au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, n’aura été aussi patent. Au Forum économique de Davos, le président français Emmanuel Macron n’a pu que le constater : nous sommes entrés dans « un monde sans loi où le droit international est bafoué ». A la veille du discours de Donald Trump, Ursula von der Leyen a, quant à elle, invité l’Union européenne à « rompre avec sa prudence traditionnelle ».

Une réaction trop timide, déplorent dans L’Express les politologues Stacie E. Goddard (Welleseley College) et Abraham Newman (Georgetown University). Selon eux, l’Union européenne, « dernier bastion de l’ordre libéral international », « ne doit plus baisser les yeux devant Donald Trump ». Les deux chercheurs, auteurs d’un article remarqué dans la prestigieuse revue International Organization, décrivent l’émergence d’un ordre international « néoroyaliste », où la politique mondiale ne s’organise plus autour des États-nations ou des institutions internationales, mais selon les intérêts de cliques dirigeantes. Une grille de lecture qui éclaire d’un nouveau jour la politique étrangère de l’administration Trump. Entretien.

L’Express : Pour nombre d’observateurs, le déclin de l’ordre libéral international signerait le retour à un ordre westphalien, fondé sur la souveraineté des Etats-nations. Mais vous réfutez cette grille d’analyse et affirmez au contraire que le système international a évolué, ces dernières années, vers un modèle « néoroyaliste ». Qu’entendez-vous par-là ?

Abraham Newman : Avant de vous répondre, il faut d’abord préciser ce que sont l’ordre westphalien et l’ordre libéral international. Le premier, qui a émergé aux moments des traités de Westphalie en 1648, est centré sur le principe de la souveraineté territoriale de chaque État-nation. Dans cet ordre, la politique internationale est une affaire d’États défendant leurs intérêts nationaux. L’ordre libéral international est celui que nous avons tous connu depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Il s’inscrit dans la continuité de l’ordre westphalien en y ajoutant le principe de règles communes, les institutions internationales jouant un rôle central pour garantir la sécurité collective et la croissance économique.

Cela étant dit, si je devais résumer en une phrase notre théorie, c’est que le déclin de l’ordre libéral international s’accompagne non pas du retour de l’ordre westphalien, comme c’est affirmé un peu partout, mais de l’émergence d’un nouvel ordre, que nous appelons « néoroyaliste », et dans lequel la politique internationale n’est plus structurée par les États-nations ou les institutions internationales, mais par les intérêts de « cliques dirigeantes », organisées autour d’un dirigeant au pouvoir personnel.

Stacie E. Goddard : La grille de lecture westphalienne est problématique en ce qu’elle soulève plus de questions qu’elle n’en résout. Dans un monde westphalien par exemple, les États-Unis ne chercheraient pas à conclure des accords avec la Russie et la Chine, tout en s’en prenant, dans le même temps, à des pays comme le Canada ou le Danemark, des alliés de longue date… Ce cadre n’explique pas non plus les ambitions de l’administration Trump à l’égard du Groenland. Pourquoi les États-Unis, qui bénéficient déjà d’un accès quasiment illimité aux ressources de l’île et y maintiennent une base militaire, auraient-ils besoin de prendre le contrôle du territoire pour défendre ses intérêts dans la région, au risque de mettre en péril ses relations avec ses alliés historiques ?

Il en va de même pour l’Amérique latine. Si l’administration Trump raisonnait en termes westphaliens, elle chercherait à bâtir une sphère d’influence composée de gouvernements amis. Pourquoi, dès lors, évincer un dirigeant au Venezuela pour le remplacer par une personnalité tout aussi impliquée dans le trafic de drogue ? Enfin, pourquoi conclure des accords sur les semi-conducteurs, qui non seulement renforcent certains États du Golfe, mais permettent in fine à la Chine, son principal adversaire, d’acquérir ces technologies ?

Qu’entendez-vous exactement par « petites cliques dirigeantes » ?

SG : Cela ressemble un peu au fonctionnement des dynasties aux XVIe et XVIIe siècles. Pour schématiser, il y avait au centre le souverain absolu et sa famille. Venaient ensuite les membres de la cour, la petite noblesse, et toute sorte d’acteurs fournissant des ressources financières. À tout ce beau monde s’ajoutaient des réseaux chargés d’apporter de la légitimité au souverain, par exemple des responsables religieux. Les « cliques » contemporaines ressemblent exactement à cela. Ainsi, aux États-Unis, Donald Trump et sa famille sont entourés d’une cour de proches et de collaborateurs extrêmement loyaux, mais aussi d’élites financières, de gens de la tech, etc.

“Donald Trump est une parfaite incarnation de ce modèle néoroyaliste.”

Abraham Newman

AN : Pour compléter ce que vient de dire Stacey, on peut citer quelques cas très concrets. Qui dirige, aujourd’hui, la délégation américaine dans les négociations de paix avec l’Ukraine ? Ce n’est pas le secrétaire d’État Marco Rubio, comme on pourrait s’y attendre, mais Steve Witkoff et Jared Kushner, soit, le partenaire d’affaires de Trump et son gendre. Autre exemple : l’ambassadrice des États-Unis en Grèce (NDLR : Kimberly Ann Guilfoyle), qui multiplie les accords énergétiques dans le pays, est l’ancienne fiancée de l’un des enfants de Donald Trump. Cela montre à quel point nous sommes éloignés du modèle bureaucratique classique de la diplomatie d’État. Trump utilise également sa position dans le système international pour favoriser certaines élites économiques et en marginaliser d’autres. On l’a vu au moment où ExxonMobil a critiqué son projet d’investissement au Venezuela : le président a aussitôt menacé d’écarter le groupe.

Si l’on insiste autant sur Donald Trump, c’est qu’il est une parfaite incarnation de ce modèle néoroyaliste. Mais ce modèle ne se limite pas à lui et à sa clique. On pourrait citer la Turquie de Recep Tayyip Erdogan, l’Inde de Narendra Modi, l’Arabie saoudite de Mohammed ben Salmane, et bien sûr la Chine et la Russie. En Hongrie par exemple, Viktor Orban utilise depuis des années les fonds de l’Union européenne pour enrichir certaines élites économiques nationales et en affaiblir d’autres. C’est donc un système global : les cliques se reconnaissent mutuellement comme souveraines, se confèrent de la légitimité réciproque et tissent entre elles des liens structurels et matériels.

Selon vous, l’offensive tarifaire lancée par Donald Trump au début de son second mandat illustre bien cette pratique néoroyaliste. Pourquoi ?

SG : La guerre commerciale a été présentée par Donald Trump comme devant apporter des gains substantiels aux consommateurs américains, et comme un moyen de rapatrier sur le sol des États-Unis l’industrie manufacturière. D’autres encore y ont vu une stratégie visant à contraindre la Chine à respecter les règles de l’Organisation mondiale du commerce. La réalité est tout autre. Les droits de douane ont été et sont toujours, pour Trump, un levier de coercition dans le but d’obtenir des bénéfices très ciblés.

AN : En effet, les droits de douane ont généré des gains financiers pour ceux qui font partie ou sont proches de sa « clique ». Afin d’éviter ces taxes, de nombreux pays ont commencé à se demander ce qu’ils pouvaient offrir en échange. Le Japon a ainsi mis en place un gigantesque fonds d’investissement, d’environ 500 milliards de dollars, doté de règles de gouvernance très opaques. Le Vietnam, également menacé par des droits de douane, a soudainement accéléré un projet de golf d’un milliard de dollars, lié à la famille Trump.

Bien sûr, quand on parle « d’intérêts », il n’est pas uniquement question d’argent, mais aussi de statut. Dans l’ordre néoroyaliste, ces « cliques » cherchent à construire un système hiérarchique de domination dans lequel les autres acteurs se soumettent à une figure perçue comme étant un dirigeant d’exception. Pour l’illustrer, prenons le cas de la relation entre l’Inde et les États-Unis. Des enquêtes – notamment du New York Times – ont fait état d’un appel téléphonique entre Narendra Modi et Donald Trump, au cours duquel le président américain aurait exigé que son homologue indien reconnaisse publiquement qu’il méritait le prix Nobel de la paix pour avoir réglé le conflit entre l’Inde et le Pakistan. Modi, qui est lui-même un dirigeant au pouvoir personnel fort, ne peut décemment pas expliquer à son opinion publique qu’il s’est écrasé devant Trump pour résoudre une rivalité séculaire. Donc il a refusé. Très rapidement, Donald Trump a décidé de droits de douane particulièrement contraignants à l’encontre de l’Inde. Dans une logique de sphères d’influence ou de rivalité entre grandes puissances – donc, dans une lecture westphalienne classique -, Washington aurait tout intérêt à s’appuyer sur l’Inde pour contrer la Chine. Or, les États-Unis ont au contraire imposé à l’Inde des droits de douane parmi les plus élevés !

Enfin, l’épisode des droits de douane montre que l’ordre néoroyaliste repose sur des formes de gouvernances très personnalisées. Rien à voir avec l’État bureaucratique, où les décisions sont prises à travers des mécanismes interministériels classiques. On a affaire à un mode de décision très fragile, centré sur un dirigeant qui tranche et qui est entouré d’un cercle restreint de personnes capables de pousser certaines orientations. De nombreuses enquêtes, du New York Times, du Washington Post ou du Wall Street Journal montrent bien comment ces décisions sont prises : il ne s’agit pas de politiques publiques soigneusement élaborées et modélisées par les départements du Trésor ou du Commerce. Non, ce qui compte, c’est de savoir qui est dans la pièce au moment où la décision est prise. Un article raconte d’ailleurs que certains responsables auraient attendu que Peter Navarro (NDLR : un économiste et conseiller du président américain) soit retenu dans une réunion pour pouvoir plaider leur cause auprès du président sur la question des droits de douane.

Vous écrivez qu’en tant que président des États-Unis, Donald Trump peut agir en « ordonnateur » du monde ?

AN : Oui, car la différence – et elle est cruciale – entre Trump et les autres dirigeants de l’ordre néoroyaliste, c’est qu’il dirige un pays qui concentre une puissance militaire, économique et symbolique sans équivalent. Il peut, à lui seul, infléchir l’ordre international à une échelle qu’un dirigeant comme Viktor Orban ne pourra jamais atteindre.

“C’est une illusion très dangereuse que de penser que les institutions survivront d’elles-mêmes à ces attaques.”

Stacie E. Goddard

SG : C’est très important, car de nombreux diplomates, notamment au sein de l’UE, ont adopté une posture attentiste, en espérant que tout cela passe. Nous pensons l’exact inverse : cela ne disparaîtra pas, et si aucune forme de résistance n’est proposée, alors ce système va s’enraciner. Les institutions ne sont fortes que par les pratiques qui les font vivre. C’est précisément ce que nous observons aujourd’hui aux États-Unis, avec l’effondrement du système parlementaire et de l’appareil judiciaire. C’est une illusion très dangereuse que de penser que les institutions survivront d’elles-mêmes à ces attaques.

AN : Prenez l’Otan par exemple : l’Alliance n’a fait aucune déclaration au sujet du Groenland. C’est extrêmement préoccupant ! On parle là d’une organisation de défense collective qui ne dit rien quand un de ses membres évoque ouvertement la possibilité de recourir à la force contre un autre membre. C’est pour cette raison que nous parlons de différence majeure entre un Donald Trump et un Viktor Orban. Quand ce dernier remet en cause les principes du libéralisme politique, l’UE est en mesure de répondre, notamment en suspendant ses financements. Quand c’est Trump, on observe une véritable inertie institutionnelle.

“Les Européens ne peuvent plus baisser les yeux devant Trump, Poutine…”

Stacie E. Goddard

Même constat pour les acteurs étatiques : qu’ont fait les Suisses lorsqu’ils ont été menacés de droits de douane ? Ils ont déposé des lingots d’or et des montres Rolex sur le bureau du président. Dans ces conditions, comment la Suisse ou les Européens peuvent-ils encore se poser en modèles d’un ordre international fondé sur les règles, alors même qu’ils acceptent de jouer selon les règles de l’ordre néoroyaliste ?

Selon vous, les « cliques » ont tendance à délégitimer ceux qui soutiennent un ordre international différent. Cela explique-t-il l’hostilité de l’administration Trump vis-à-vis des Européens, et plus généralement des alliés historiques des États-Unis ?

SG : Bien sûr. L’Europe est aujourd’hui l’espace où se trouve la majorité des dirigeants qui continuent de fonder leur légitimité intérieure sur l’attachement à un ordre fondé sur des règles. Et c’est parce que l’Union européenne est le dernier bastion de l’ordre libéral international qu’elle est devenue la cible de l’hostilité de Donald Trump ou de J.D. Vance. Raison pour laquelle les Européens ne peuvent plus baisser les yeux devant Trump, Poutine, ou toutes les cliques néoroyalistes. Si l’Europe faiblit, cela sonnera le glas de l’ordre libéral international.

AN : En se reconnaissant mutuellement, les dirigeants néoroyalistes se donnent de la légitimité et consolident leur pouvoir. Si les Européens, les Brésiliens, les Sud-Africains disaient collectivement : « vous ne pouvez pas faire cela », il y aurait un coût politique pour l’administration Trump. Lorsque la Russie a envahi l’Ukraine, de nombreux acteurs ont affirmé sans ambiguïté que ce comportement était inacceptable. Aujourd’hui, je suis étonné d’observer tant de déférence à l’égard de ce type de pratiques.

Comment devraient réagir tous ceux qui refusent ce nouveau modèle ?

AN : La première étape est de nommer correctement les choses. Désolé de le dire ainsi, mais, le fait que tous les titres de presse parlent encore de « sphères d’influence » ou de « rivalités entre grandes puissances » est un problème. Avec un tel cadrage, la manière dont se comportent Donald Trump, ou d’autres dirigeants, paraît simplement irrationnelle, et l’analyse se limite à « c’est de la folie, c’est stupide… ». Ensuite, il faut être en mesure de proposer une alternative. Sur ce point, je suis très critique à l’égard de l’Europe, qui demeure dépourvue de stratégie propre, contrairement à la Chine et aux États-Unis qui avancent clairement leurs pions. L’Europe n’a pas le luxe de rester sur la touche en attendant que tout cela passe.

L’ordre néoroyaliste repose sur l’hypothèse que les acteurs les plus faibles ne résisteront pas, que la menace suffira et qu’il ne sera même pas nécessaire d’exercer une coercition explicite. Les acteurs qui veulent y faire face doivent s’unir pour affirmer leur désaccord et jouer selon d’autres règles. À cet égard, l’accord avec le Mercosur est une excellente chose : l’UE affirme sa volonté de créer des traités de libre-échange avec des pays partenaires, et donc de construire un modèle très différent de ce que proposent aujourd’hui les États-Unis. Mais elle doit être plus offensive dans la promotion et la mise en œuvre de cette vision, pour montrer clairement à des pays comme la Thaïlande, le Vietnam ou l’Indonésie, que des alternatives sont possibles.

SG : Il n’y a rien qu’un monarque aime plus que la stratégie du « diviser pour régner ». Et j’aimerais rajouter un autre élément : de nombreuses élites financières pensent que ce modèle n’est pas viable sur le long terme, et profitent bien davantage d’un monde régi par des règles transparentes, comme la garantie de la propriété privée, que d’un système arbitraire et de court terme, fondé sur les préférences personnelles d’un dirigeant et de sa clique.

AN : L’Union européenne traverse une crise existentielle : elle doit définir son modèle de sécurité et son modèle économique sans le soutien des États-Unis. Cela suppose, pour les dirigeants européens, de tenir un discours de vérité à leurs citoyens sur le fait que les conditions de la sécurité et de la prospérité dépendent de son unité. Cela impliquera des décisions fortes, comme investir dans des entreprises européennes d’intelligence artificielle pour ne pas dépendre exclusivement de groupes américains ou chinois. Ce sont des choix importants dans un moment décisif, et ne pas les assumer conduirait à devenir un simple vassal des États-Unis…

Au forum économique de Davos, Emmanuel Macron a appelé à refuser « la loi du plus fort » et la « dérive vers l’autocratie et davantage de violence ». De son côté, le Parlement européen a gelé la ratification de l’accord commercial avec les États-Unis, et Ursula von der Leyen a appelé à « rompre avec sa prudence traditionnelle ». Assistons-nous au réveil tant attendu des Européens ?

AN : Nous sommes à un moment charnière de la relation transatlantique et de la réponse européenne à Donald Trump. Or, celle-ci est largement insuffisante. La suspension de la ratification est plus symbolique qu’autre chose, car cet accord avait déjà été mis en pièces par le président américain. Autrement dit, comment suspendre un accord qui n’existe plus ? De son côté, Emmanuel Macron cherche manifestement à réagir. Mais, la première réponse européenne, face à la menace de droits de douane, a été de promettre des mesures de rétorsion… pour le mois d’août. En sachant que des droits de douane généralisés pénaliseraient principalement les entreprises et les consommateurs européens.

À court terme, l’Europe doit donc adopter une réponse plus ciblée, en frappant les points faibles de cet ordre néoroyaliste, et en particulier les membres de la « clique ». Par exemple, l’Australie a déjà interdit les réseaux sociaux aux enfants. Pourquoi est-ce que X continuerait à bénéficier d’un accès au marché européen ? En parallèle, l’UE doit continuer à développer ses capacités internes. Or, on ne voit toujours pas de véritable mobilisation autour des euro-obligations, pourtant indispensables pour financer les infrastructures ou les capacités militaires, et consolider l’euro dans son statut de monnaie internationale…

le décryptage de deux chercheurs américains – L’Express

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