À l’approche du premier tour des élections municipales, la ritournelle du « faire de la politique autrement » refait surface dans la bouche des candidat·es. Proximité, écoute, concertation, co-construction… les mots-clés et autres éléments de langage circulent à foison, avec la promesse, juré-craché, de l’avènement d’une véritable démocratie participative. Mais à force d’être invoquée, cette formule n’a-t-elle pas perdu de sa substance ? Car sur le terrain, le fossé entre les intentions et leur mise en œuvre demeure. Pire, se creuse parfois.
Ce diagnostic a été au cœur d’un café-débat organisé par le Club de la Presse de Bretagne, en présence de Manon Loisel, co-autrice de Pour en finir avec la démocratie participative. De ces échanges, nous avons retenu quelques réflexions qu’il nous semblait utile de coucher sur le papier, et de garder en tête. Et pour continuer à faire avancer le schmilblick, Xavier Desmots, adjoint délégué à la démocratie locale et à la participation citoyenne de la ville de Rennes, a accepté de revenir avec nous sur certains points.
On a tendance à l’oublier, mais la crise démocratique qui s’aggrave depuis 20 ans ne vient pas d’un manque d’idées ou d’engagement citoyen. Bien au contraire. Le problème, le vrai, c’est l’écoute. Ou plutôt l’absence d’écoute de nos institutions. Selon Manon Loisel, ces dernières sont enfermées dans une forme de « surdité structurelle », leur fonctionnement reposant sur une accumulation de comités de pilotage, de réunions techniques, et de réformes successives. Bref, cet indigeste gloubi-Boulga n’aide pas à entendre ce qui se dit réellement.
De plus, beaucoup de collectivités continuent d’agir comme si la parole citoyenne n’existait que lorsqu’elles décident de la convoquer. Comme le résume Manon Loisel : « Les collectivités ont l’impression d’avoir le monopole de l’expression citoyenne, comme s’il fallait absolument qu’elles organisent un débat pour que la parole s’exprime ». Sauf que les citoyen·nes n’ont pas attendu le feu vert des municipalités, ni les ateliers labellisés démocratie participative, pour prendre la parole. En France, ça parle, ça débat, ça s’organise. Partout, tout le temps. Dans les halls d’immeubles, sur les réseaux sociaux, à travers des pétitions, des réunions de quartier, des collectifs spontanés. Dans un pays aussi politisé, que certains moquent pour ses « Gaulois réfractaires », le défi n’est donc pas d’empiler de nouveaux dispositifs participatifs. Il est ailleurs. Apprendre à écouter là où ça se passe vraiment, là où ça cause. Et tant que la participation restera un espace sous contrôle institutionnel, elle passera à côté de sa promesse.
Autre mythe : croire que multiplier les ateliers, les panels et autres enquêtes publiques suffit à créer de l’écoute. Spoiler Alert, c’est faux ! « Faire parler, favoriser l’expression, tendre le micro aux citoyen·nes ne nous aide pas à mieux écouter », affirme Manon Loisel. L’exemple donné de certaines conventions citoyennes est assez frappant. « On a mis 500 000, 600 000 ou 700 000 euros dans l’organisation d’une convention citoyenne, mais on n’a pas pris le temps d’en faire quelque chose. » Finalement, tout est investi dans l’organisation, mais presque rien pour analyser, répertorier, traduire politiquement ce qui en sort. Résultat : des avis, des propositions, des idées en pagaille… qui finissent trop souvent à prendre la poussière dans un placard. Non pas par malveillance, mais plutôt par manque de temps, de méthode et, allez ça balance ici, peut-être aussi de volonté politique. Car écouter n’est pas simplement entendre. C’est accepter d’être bousculé·e, contredit·e, remis·e en question. Comme le rappelle Manon Loisel justement : « La démocratie ne consiste pas à produire du consensus à tout prix, mais à s’organiser autour de désaccords assumés. »
Autre légende urbaine, peut-être que celle-ci vous est familière si vous nous lisez régulièrement : la participation citoyenne favoriserait des échanges horizontaux, où tout le monde aurait la même chance de s’exprimer. Sur le papier, c’est séduisant. Dans la réalité, beaucoup moins. Car ces dispositifs reposent sur un biais social réel : ils profitent à celles et ceux qui peuvent se rendre disponibles, qui ont une certaine aisance à l’oral ou qui maîtrisent à minima les codes du débat public. Ce sont donc toujours les mêmes profils qui se retrouvent surreprésentés : retraité·es, personnes diplômées, classes moyennes et supérieures… et un groupe souvent passé sous silence : les propriétaires. Manon Loisel raconte ainsi une discussion avec le maire d’une petite commune du Lot : « La population est composée à parts égales de locataires et de propriétaires, vivant pour moitié en logements collectifs et pour moitié en pavillons. Pourtant, au Conseil municipal, 100 % des élu·es sont propriétaires de maisons. » Pendant ce temps, les classes populaires, les parents isolé·es, les locataires ou les jeunes restent largement absent·es. Non pas parce qu’ils et elles ne veulent pas participer, mais parce que le système ne se donne pas les moyens de les représenter. Cette invisibilisation n’est pas neutre : elle pèse lourd dans les arbitrages budgétaires, les priorités politiques et les choix d’aménagement. Comme le résume Manon Loisel : « C’est très difficile de faire venir du monde pour discuter des politiques publiques. Alors souvent, on fait avec celles et ceux qui sont là. C’est ce que j’appelle la présentocratie : la prime à celles et ceux qui sont présent·es. » Au final, la démocratie participative, telle qu’elle est majoritairement pratiquée aujourd’hui, produit un dispositif avec ses propres exclusions.
Bon. Maintenant qu’on a dit tout ça : la démocratie participative, stop ou encore ? La question est vite répondue. Et bien, non ! C’était tout l’intérêt de la soirée, Manon Loisel n’est pas si catégorique, bien au contraire. Pour elle, le « moins pire » des fonctionnements démocratiques, dans une société structurellement inégalitaire, reste celui qui repose sur un principe simple : une personne, une voix. Et cela passe, qu’on le veuille ou non, par un système de représentation. Parler de représentant·es plutôt que d’élu·es n’est pas un détail sémantique : cela rappelle que leur rôle premier n’est pas seulement de décider, mais de porter la voix de l’ensemble de la population, et surtout de celles et ceux qui ne s’expriment pas. Les absent·es. Les plus précaires. Les abstentionnistes. Les enfants. Les personnes étrangères privées du droit de vote (liste non exhaustive, NDLR). La démocratie participative peut faire partie de la solution, mais à condition de « se retrousser sérieusement les manches ». Car telle qu’elle est majoritairement pratiquée aujourd’hui, elle ne corrige pas les inégalités démocratiques : elle les reflète. Pire, elle les accentue.
Alter1fo : Fort de votre expérience d’élu, comment avez-vous accueilli les critiques formulées par Manon Loisel lors du café citoyen de mercredi dernier ?
Xavier Desmots : J’avais déjà connaissance de ses prises de position à travers la lecture de l’ouvrage qu’elle a coécrit avec Nicolas Rio, Pour en finir avec la démocratie participative (Textuel, 2024). Le titre, volontairement provocateur, a heurté une partie des acteurs très investis dans la participation citoyenne, tout en confortant ses détracteurs. Mon regard sur ce livre est donc critique, même s’il a eu le mérite de susciter le débat et de nous interroger sur nos pratiques.
Mon ressenti est, au final, assez ambivalent. Je ne partage pas l’ensemble des analyses proposées, même si plusieurs la plupart des constats sont pertinents, des constats que nous avions d’ailleurs déjà identifiés. Oui, certains dispositifs de démocratie participative peuvent parfois contribuer à renforcer le pouvoir de celles et ceux qui le détiennent déjà. C’est une réalité qu’il serait malhonnête de nier. En revanche, certaines critiques me paraissent parfois un peu caricaturales. Rappelons que la participation citoyenne, et cela n’est pas contextualisé dans leur ouvrage, reste une politique publique, relativement récente. En France, on a connu les premiers conseils de quartier dès les années 1980, mais le sujet de la participation citoyenne en tant que tel, et ses dispositifs réellement structurés, sont encore jeunes et largement expérimentaux.
■ Lors de la soirée, il a été avancé que les institutions auraient tendance à encadrer excessivement l’expression citoyenne. À Rennes, les dispositifs participatifs sont effectivement nombreux : Fabrique citoyenne, budget participatif, enquêtes, concertations… Quel est votre regard là-dessus ?
Je partage une grande partie des constats formulés. En revanche, ils ne prennent en compte qu’un seul volet de la participation citoyenne, ce qui constitue, à mes yeux, un point de désaccord majeur. Une part importante de la démocratie locale n’y est pas suffisamment considérée.
En effet, la critique se concentre essentiellement sur la manière dont la participation citoyenne s’insère, à un moment donné, dans la construction des politiques publiques, en laissant de côté l’ensemble des dispositifs qui favorisent l’initiative citoyenne. Or, à Rennes, cette participation est étroitement liée à la vie associative. Nous faisons le choix de laisser vivre les collectifs et les associations, sans chercher à tout encadrer. Ces acteurs jouent un rôle de contre-pouvoir indispensable, et leur donner les moyens d’agir de manière autonome contribue aussi à une démocratie locale plus vivante.
Par ailleurs, Manon Loisel ne tient pas compte de certains dispositifs, comme ceux qui permettent la contestation des décisions publiques ou encore les démarches de co-construction. L’enjeu n’est donc pas seulement de consulter, mais aussi de permettre aux citoyennes et aux citoyens d’interpeller, de contester et de formuler des propositions. Dans cette perspective, les travaux de chercheurs comme Julien Talpin (chercheur en science politique et directeur de recherche au CNRS, NDLR), qui plaident pour un renforcement des droits d’interpellation afin d’accroître le pouvoir d’agir, notamment des publics aujourd’hui sous-représentés, me paraissent constituer une piste à explorer.
+d1fos : En 2024, la Ville de Rennes a mis en place le droit d’interpellation, un nouvel outil permettant aux habitantes et aux habitants de faire entendre leur voix.
■ À Rennes, le budget participatif demeure l’un des dispositifs emblématiques de la démocratie locale, lancé sous l’impulsion de votre famille politique Europe Écologie Les Verts (EELV). Avec le recul, quels en sont, selon vous, les principaux atouts et les limites ?
Le budget participatif est un outil pertinent, mais il ne constitue qu’un dispositif parmi d’autres. Je partage en partie l’analyse de Manon Loisel, selon laquelle il est indispensable de sortir de cette logique fondée sur les dispositifs. L’une des principales limites de la démocratie participative réside, en effet, aujourd’hui, dans le cloisonnement de l’action publique. Ce qui manque, c’est un véritable parcours citoyen, clair, simple et accessible, permettant à toute habitante ou tout habitant porteur d’une idée, d’une revendication ou d’une opposition d’identifier immédiatement le bon point d’entrée, sans avoir à maîtriser la complexité administrative. C’est là un axe d’amélioration majeur pour notre action.
■ Malgré tout, on entend principalement de la déception chez des habitant·es ayant participé à ce type de dispositifs (on pense à certains collectifs de riveraines et riverains, par exemple.) En tant qu’élu, comment vivez-vous cette situation ?
C’est vrai. Il y en a qui repartent frustré·es, parfois même découragé·es. Mais il y en a aussi qui repartent très satisfait·es, notamment des personnes qui n’avaient jamais participé auparavant et qui découvrent qu’elles peuvent agir. Et ça aussi, le livre n’en parle finalement que très peu. La décision publique implique parfois des arbitrages. Mais partager le pouvoir, même imparfaitement, c’est déjà en retirer une part aux élus et aux élues. Et politiquement, ce n’est pas neutre.
Par ailleurs, la Ville s’inscrit dans une démarche d’évaluation et d’amélioration permanente. Nous tirons des enseignements de chaque temps de dialogue avec les habitant.es pour faire en sorte d’améliorer nos méthodes. Nous sommes aujourd’hui beaucoup plus clairs et transparents sur les objectifs de chaque temps et les marges de manœuvre données aux habitants. En outre, nous appliquons le « droit de suite », c’est à dire, que la Ville s’engage à systématiquement revenir vers les habitants pour les informer de manière argumentée sur ce qui a été effectivement pris en compte ou non pris en compte suite à la concertation.
■ Restez-vous optimiste, comme Manon Loisel qui aspire à « se retrousser les manches » ?
Oui, sincèrement. La participation citoyenne nous oblige à réfléchir à la gouvernance locale, à expérimenter et à nous remettre en question. Personne ne prétend détenir la vérité, mais nous pouvons aboutir à quelque chose de réellement intéressant, à condition d’accepter l’expérimentation, les erreurs et les ajustements permanents.
■ Merci beaucoup pour cet échange.
Merci à vous.
Rennes : des conseils de quartier encore peu représentatifs… et à l’impact limité ?
Participation en baisse pour la saison 6 du Budget Participatif