A trois jours seulement d’un sommet européen décisif pour le soutien financier à l’Ukraine, l’option d’un « prêt de réparation » gagé sur les avoirs russes immobilisés provoque toujours des dissensions au sein des 27. Si le Conseil de l’UE a donné son feu vert à un changement de régime qui permet de maintenir l’immobilisation de ces actifs souverains jusqu’à la cessation des hostilités, trois pays (Bulgarie, Malte, Italie) ont rejoint la Belgique contre le plan actuel présenté par la Commission européenne.
L’autre pays résolument opposé au projet est bien évidemment d’abord la Russie, qui crie au vol pur et simple. La banque centrale russe a annoncé en fin de semaine dernière avoir entamé une procédure en justice contre Euroclear, l’institution financière installée à Bruxelles, qui détient quelque 185 milliards d’euros d’avoirs russes. L’affaire a été portée devant un tribunal d’arbitrage à Moscou, précisait l’agence de presse étatique Tass. Une réplique juridique sans conséquences réelles car la justice russe n’a absolument pas le pouvoir de remettre la main sur le pactole en question.
Reste néanmoins une question : en cas de paix, Moscou pourrait-il faire appel à des institutions internationales pour récupérer légalement ses actifs ou obliger les Etats et institutions qui en disposent à en rembourser le montant ?
Le sujet est devenu décisif en Ukraine puisque l’homme le plus riche du pays Rinat Akhmetov (lire l’encadré) a récemment commandé une étude au cabinet Covington & Burling – un important cabinet d’avocat américain qui dispose d’une antenne à Bruxelles- sur les risques juridiques en cas de saisie de ces avoirs russes par les États européens.
Selon les Russes, la transformation des avoirs souverains gelés en « prêt de réparations » constituerait une telle spoliation, qu’elle pourrait être annulée par une juridiction internationale. Sauf que, pour cela, encore faut-il trouver une juridiction compétente. Si l’on en croit cette note qui circule dans les milieux diplomatiques bruxellois, contester la saisie des avoirs russes serait pour Moscou un véritable champ de mines juridique : « il serait quasiment impossible pour la Russie de convaincre une cour ou un tribunal international de reconnaître sa compétence sur une telle demande ».
La Russie n’aurait, en réalité, quasiment nulle part où aller. La Cour internationale de justice, qui serait théoriquement la plus à même d’être saisie, n’est compétente que dans des cas très stricts : consentement explicite des deux parties, clause obligatoire d’une convention applicable, ou compromis ad hoc entre États. Or rien de tout cela n’existe ici. La note est catégorique : « Ni la CIJ ni aucune autre cour ou tribunal international similaire ne serait compétent pour statuer sur une demande introduite par la Russie au motif que le prêt constituerait une violation de son immunité souveraine et/ou une expropriation ».
Moscou pourrait aussi tenter une stratégie de contournement et mobiliser les Traités Bilatéraux Internationaux qu’elle a signés avec une quinzaine d’États membres de l’UE (Belgique-Luxembourg, France, Allemagne, Italie, Pays-Bas, Finlande, Suède, etc.) Mais cette initiative serait également vouée à l’échec. Ces traités ne protègent en fait que les investisseurs privés, pas les États eux-mêmes : « Les protections contre l’expropriation sans indemnisation […] ne s’étendent pas aux actifs souverains comme ceux en cause ici » précise la note. Plus délicat encore, la Russie défend depuis vingt ans une interprétation limitative de ces clauses. Moscou serait ainsi piégé par sa propre doctrine.
Outre l’absence de juridictions compétentes, la note du cabinet souligne qu’il serait de toute façon presque impossible pour Moscou d’établir la « responsabilité » des États membres. Parce que le prêt de réparations ne constitue pas une expropriation, mais une transformation juridique d’un gel déjà en place. Les actifs restent, en effet, immobilisés jusqu’à ce que la Russie paye les réparations. L’UE ne saisit pas et ne confisque pas les avoirs russes, elle utilise la valeur économique d’actifs déjà immobilisés. Le gel actuel s’apparente ainsi à ce que représenterait un accord de prêt remboursé lorsque la Russie aura payé les réparations auxquelles elle est tenue par le droit international. Autrement dit : la Russie n’est pas spoliée, elle est mise en face de ses obligations internationales — et l’UE agit dans le cadre de contre-mesures proportionnées à un acte d’agression massive.
Par ailleurs, contrairement à un argument souvent utilisé par les Russes, l’idée selon laquelle la confiscation des actifs d’une banque centrale n’a pas de précédent ne tient pas non plus. Des avoirs libyens, serbes, irakiens, soudanais ont été confisqués ou bloqués par des Etats souvent dans des contextes de conflits en vue d’obtenir des réparations ou de faire pression sur les états.
Bref, si l’on en croit cette note le risque juridique mis en avant par la Belgique est « largement exagéré » car la Russie fait face à un champ de bataille juridique presque hermétique sans « quasiment aucune perspective de succès » dans n’importe quel recours international envisageable. Et, dans le cas improbable où elle y parviendrait, sa demande serait probablement rejetée en raison d’un ou plusieurs autres obstacles pratiques auxquels elle serait confrontée.
En revanche, d’autres types de représailles menacent bel et bien les pays qui participeront à ce blocage, de types politiques (rétorsion russe, pressions diplomatiques) ou autres : cyberattaques, actions directes contre des actifs européens en Russie, pressions sur les banques locales, entente avec les Américains qui ont fait eux aussi des actifs russes une de leurs priorités. En clair, le feuilleton des actifs russes devrait se jouer bien plus sur le terrain diplomatique que dans les prétoires.