Jullie vragen worden beantwoord door Wim Voermans, hoogleraar staats- en bestuursrecht aan Universiteit Leiden.

1. Hoe werkt een minderheidskabinet?

Een minderheidskabinet is een regering die geen vaste meerderheid heeft in de Tweede Kamer. Bij een meerderheidskabinet spreken partijen, die samen meer dan de helft van de zetels hebben, af om elkaar altijd te steunen. Bij een minderheidskabinet is die afspraak er niet, legt Voermans uit.

Technisch gezien heeft een echt meerderheidskabinet zowel een meerderheid in de Eerste- als de Tweede Kamer. Maar de laatste 20 jaar noemen we een kabinet al een meerderheidskabinet als het alleen al in de Tweede Kamer genoeg steun heeft.

“Vanaf Rutte II tot en met Rutte IV hadden die regeringen geen meerderheid meer in de Eerste Kamer, maar omdat ze in de Tweede Kamer wel genoeg zetels hadden, noemden we dat toch een meerderheidskabinet”, zegt de hoogleraar.

2. Kan een minderheidskabinet ook zonder gedoogsteun functioneren?

Of een kabinet zonder vaste steun kan werken, dat moeten we nog gaan zien. In de Nederlandse parlementaire geschiedenis is er maar één kabinet geweest dat als minderheid begon zonder enige afspraken. Dat was kabinet-Colijn V in 1939. “Dat werd op 25 juli beëdigd en kon op 27 juli onmiddellijk zijn biezen pakken”, weet Voermans.

Er waren geen afspraken gemaakt met partijen over gedoogsteun. “Toen heeft de Tweede Kamer dat kabinet direct naar huis gestuurd en gezegd: we hebben geen vertrouwen in je”, vertelt de hoogleraar. “Ze waren in de Kamer ook kwaad omdat koningin Wilhelmina dit had opgelegd. Ze was het zat dat de kabinetten in die tijd constant vielen. Ze had dit als bevel opgelegd, niemand wilde het, maar ze drukte haar zin door en dat zorgde voor de snelle kabinetsval.”

“Nou vermoed ik niet dat het nu zo gaat aflopen”, zegt Voermans over het minderheidskabinet van D66, CDA en VVD. Minderheidskabinetten kunnen ook successen boeken, weet hij. Hij noemt als voorbeeld kabinet-Ruijs-de Beerenbrouck I (1918-1922). “Dat had maar 50 procent van de zetels achter zich, maar had de vaste gedoogsteun van een aantal christelijke partijen in de oppositie achter zich.”

“En kabinet-De Geer I (1926-1929) had een stille afspraak met partijen, waarvan we wisten dat die dat kabinet zouden gaan steunen: ze hadden de meerderheid achter zich.” Maar, zegt hij wel, “dat is nu met D66, CDA en VVD heel anders. Die kunnen er niet van uitgaan dat er een meerderheid zal zijn die ze zal gaan steunen.”

3. Ze kunnen toch niks beslissen met een minderheidskabinet?

Met andere woorden: hoe krijgt een minderheidskabinet belangrijke plannen door de Kamer zonder dat zij vooraf zeker zijn van voldoende steun? Zonder vaste meerderheid moet een kabinet per plan op zoek naar steun, antwoordt Voermans. “Je kunt een beetje winkelen, af en toe naar links en af en toe naar rechts.” Voor sommige plannen krijgt het kabinet dan steun van linkse partijen, voor andere plannen van rechtse partijen.

Maar bij de begroting werkt dat ‘shoppen’ niet meer. Het probleem is dat een begroting niet alleen gaat over geld uitgeven, maar ook over waar het geld vandaan komt. “Geld uitgeven, daar zijn wel meerderheden voor te vinden. Maar als er ergens geld af moet, wordt het lastig.”

Als het kabinet bijvoorbeeld extra wil investeren in defensie of woningbouw, moet dat ergens anders worden bezuinigd. Misschien moeten de belastingen omhoog, of moet de eigen bijdrage in de zorg omhoog. Het is voor oppositiepartijen dan heel moeilijk om aan hun kiezers uit te leggen waarom zij instemmen met zulke pijnlijke maatregelen.

“Waarom zou GroenLinks-PvdA bezuinigingen in het sociale domein slikken, alleen maar om de vrede in het kabinet te bewaren?”, merkt de hoogleraar op. “Het is niet uit te leggen aan de kiezer om dat vanuit een oppositierol te steunen.”

4. In hoeverre heeft een minderheidskabinet last (of gemak) van het versnipperde partijenlandschap?

Het versnipperde politieke landschap maakt het vormen van een regering met een meerderheid al moeilijk. Maar ook voor een minderheidskabinet is het een flinke uitdaging, weet Voermans.

Om een plan door de Kamer te krijgen, moet het kabinet namelijk steeds opnieuw op zoek naar steun. “Je moet bij heel veel verschillende partijen aankloppen. Van de Partij voor de Dieren tot de Groenen en de christelijke partijen.”

5. Stel, we komen toch in een oorlog terecht. Kunnen zij dan zonder meerderheid beslissingen maken?

“Nee”, zegt Voermans. Zelfs in een noodsituatie, zoals een oorlog, kan een kabinet niet zomaar doen wat het wil zonder de Tweede Kamer. We hebben dit soort situaties ook een beetje gezien tijdens de coronacrisis.

In tijden van oorlog of een grote ramp kan een kabinet de ‘uitzonderingstoestand’ uitroepen. Dat noemen we ook wel de noodtoestand. Op dat moment mag de regering een aantal dingen alvast regelen zonder dat het parlement er direct mee moet instemmen. Dit is bedoeld om heel snel te kunnen handelen als dat nodig is.

Maar ook dan heeft de Tweede Kamer de touwtjes in handen, zegt de hoogleraar. “De Grondwet zegt dat het parlement de noodtoestand op elk moment kan stoppen. Het parlement blijft in charge.” De volksvertegenwoordiging kan dus nooit zomaar worden weggestuurd. Uiteindelijk beslissen de Kamerleden of de noodtoestand nodig is én hoe lang deze mag duren.

6. Als er geen meerderheid in de kamer is voor een kabinetsbesluit, kan de minister het dan toch doorzetten? Of moet hij dan aftreden?

Het korte antwoord is: nee. In Nederland hebben we een belangrijke regel in het staatsrecht: de vertrouwensregel. Dat is een ongeschreven, maar keiharde regel. Het betekent dat een minister, of zelfs het hele kabinet, onmiddellijk moet aftreden als de meerderheid van de Tweede Kamer geen vertrouwen meer in hen heeft.

Hoe merk je dat het vertrouwen weg is? Dat kan via een officieel besluit, zoals een motie van wantrouwen of afkeuring. “Dan moet je tegenwoordig gewoon weg als bewindspersoon”, weet Voermans. Maar het kan ook stilzwijgend gaan. Bijvoorbeeld als de Kamer de begroting (het geld) van een minister afwijst. “Dan leest de bewindspersoon dat zelf als het ontbreken van vertrouwen.”

Nederland heeft hierbij een bijzonder systeem: ‘wie zwijgt, stemt toe’. We hebben geen stemming nodig om een kabinet te laten starten. Voermans: “We gaan ervan uit dat er vertrouwen is, zolang niet expliciet het tegendeel blijkt.” Maar zodra dat vertrouwen weg is, houdt het op.

7. Waarom is dit in Denemarken zo succesvol?

Het is lastig om de politieke situatie in Nederland te vergelijken met die in Denemarken. Dat komt omdat het land een heel ander politiek landschap heeft. De partijen daar zijn namelijk verdeeld in twee duidelijke blokken: een links blok en een rechts blok.

“Als je daar een links minderheidskabinet maakt, dan kun je er net zoals het kabinet-Ruijs-de Beerenbrouck I (1918-1922) vanuit gaan dat de linkse partijen in de oppositie je zullen steunen. Ik noem dat niet echt een minderheidskabinet, want er zit een soort schaduwmeerderheid omheen; je weet gewoon dat dat linkse blok je gaat steunen”, zegt Voermans.

De vergelijk met Nederland gaat niet helemaal op, merkt de hoogleraar nog een keer op. Nederland heeft namelijk een gevarieerder landschap met veel meer verschillende ‘smaken’. “Wij hebben niet alleen links en rechts. We hebben ook christelijke partijen en de PVV is bijvoorbeeld sociaal-links, maar cultureel-rechts”, somt hij op. “En dan heb je ook nog de Partij voor de Dieren.”

Omdat ons landschap zo versnipperd is, kun je in Nederland nooit rekenen op de automatische steun van een heel blok. “Op papier ziet het plan voor een minderheidskabinet er misschien aardig uit, maar in de praktijk werkt het in Nederland heel anders dan in Denemarken”, zegt Voermans tot slot.