Dit stuk in 1 minuut
Wat is het nieuws?
- De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), toezichthouder in de agrarische sector, heeft – onder druk van de boerenlobby – de rechter buitenspel gezet bij het afhandelen van informatieverzoeken van burgers en journalisten. Dat is in strijd met de wet, zeggen experts en geeft ook de NVWA zelf toe.
- Het is voortaan een stuk makkelijker voor boerenorganisaties om te voorkomen dat informatie over misstanden in de agrarische sector (snel) openbaar wordt gemaakt.
Waarom is dit belangrijk?
- Volgens experts gaat de NVWA met het plan voorbij aan het recht op openbaarheid en maakt de inspectie het zo lastiger om de overheid goed te controleren.
Hoe hebben we dit onderzocht?
- Tim van Alten, een jurist die Animal Rights bijstaat, vroeg documenten over de procedures van de NVWA op. Die deelde hij met Follow the Money.
Lees verder
Inklappen
‘Dit voorstel vereist wel het nodige Lef’, schreef de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) in de zomer van 2024 in een nota. Het woord ‘Lef’ lijkt niet zomaar gekozen en met een hoofdletter geschreven; ‘Hoop, Lef en Trots’ was de titel van het hoofdlijnenakkoord dat PVV, VVD, NSC en BBB een maand eerder hadden gepubliceerd.
Blijkbaar vond de NVWA van zichzelf dat het lef had. Het voorstel waar de toezichthouder op doelde kwam in de praktijk neer op een forse inperking van de transparante, open overheid. Het plan zet rechters deels buitenspel bij de afhandeling van zogeheten Woo-verzoeken.
Bovendien, zo schreven de eigen juristen in interne documenten in handen van Follow the Money, was het in strijd met minstens twee wetten. Ook werd de Kamer bewust niet geïnformeerd.
Toch is het plan inmiddels staand beleid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken, verantwoordelijk voor de Woo, is pas sinds kort op de hoogte en is daarover ‘in gesprek’ met de NVWA.
Rechter buitenspel
De NVWA is toezichthouder in de agrarische sector en controleert boeren op mestwetgeving, correct gebruik van pesticiden en dierenwelzijn. Vandaar dat journalisten, maar ook dierenactivisten met enige regelmaat Woo-verzoeken bij de NVWA indienen.
Zo deed in april 2023 iemand een Woo-verzoek voor informatie over het slachten van hoogzwangere koeien. De NVWA willigde dat verzoek in mei 2024 in.
Het probleem: dit Woo-verzoek had betrekking op informatie van 773 ‘derden’: het ging bijvoorbeeld om inspectierapporten van of mailwisselingen met slachthuizen en boeren die de hoogzwangere koeien op transport hadden gezet. In de wet staat dat deze derden bezwaar mogen maken en een zogeheten ‘voorlopige voorziening’ in kunnen dienen bij de rechtbank.
De LTO bood kant-en-klare voorlopige voorzieningen en bezwaarschriften aan die boeren bij de NVWA konden indienen om publicatie van gegevens te voorkomen
Met een voorlopige voorziening vraag je de rechter om een voorlopig oordeel in een lopende zaak. Denk bijvoorbeeld aan een scheiding: de rechter kan dan bepalen welke ouder de voogdij krijgt totdat de (vaak maandenlange) echtscheidingsprocedure is afgewikkeld.
Bij Woo-verzoeken kan een voorlopige voorziening ertoe leiden dat een overheidsorgaan van de rechter geen informatie hoeft te verstrekken – zolang het bezwaar nog niet is afgehandeld. De rechter kan ook oordelen dat het bezwaar bij voorbaat kansloos is.
Het is een middel dat boeren vaak inzetten. De LTO, de grootste boerenorganisatie van Nederland, roept de achterban vaak op om naast bezwaarschriften hiervan gebruik te maken (zie kader).
Voor het Woo-verzoek rondom de hoogzwangere koeien publiceerde de LTO een handreiking die stap voor stap uitlegt hoe dit werkt. De organisatie bood zelfs gratis kant-en-klare voorlopige voorzieningen en bezwaarschriften aan die boeren direct bij de NVWA konden indienen om publicatie van gegevens te voorkomen.
De Woo en de dieraantallen
Dat deed de LTO een jaar eerder ook al met de Woo-verzoeken van NRC, Omroep Gelderland en FTM. In 2022 vroegen we om de dieraantallen van alle Nederlandse veehouders.
De overheid had juridisch geen andere keuze dan de cijfers vrijgeven, erkende ook toenmalig landbouwminister Piet Adema. Dat komt doordat dieraantallen vallen onder zogeheten ‘emissiegegevens’, die beschermd zijn in internationale verdragen zoals het Verdrag van Aarhus. In de Woo is vastgelegd dat die gegevens openbaar moeten worden gemaakt als burgers daarom vragen. Zo’n verzoek mag niet worden geweigerd.
Toch mobiliseerde de LTO de achterban, die massaal zienswijzen, bezwaarschriften en voorlopige voorzieningen indiende. Het zorgde voor een vertraging van bijna een jaar, zie ook onze reconstructie.
Toen de rechtbank de bezwaren in januari 2025 behandelde, belde landbouwminister Femke Wiersma tijdens de zitting in en draaide het oorspronkelijke besluit van Adema terug. Uiteindelijk moesten de Raad van State (de hoogste bestuursrechter) en de civiele rechter eraan te pas komen voordat de gegevens afgelopen najaar alsnog werden verstrekt.
Lees verder
Inklappen
In de eerder genoemde nota van 24 juni 2024 schreef de NVWA dat ‘mede door de oproep van LTO’ maar liefst 123 boeren in bezwaar waren gegaan; vijftig van hen hadden een voorlopige voorziening ingediend. Dat leidde tot ‘een grote belasting’ van de NVWA. Bovendien moest de rechter die vijftig voorlopige voorzieningen toetsen. Volgens de NVWA leert de praktijk dat de rechter die vanwege ‘capaciteitsgebrek’ vaak vrijwel automatisch toekent.
De NVWA wilde ‘tijd en kosten besparen’ en kwam daarom met het voorstel waarvoor ‘enig Lef vereist’ was. Voortaan zouden ‘derden’ (lees: boeren) geen voorlopige voorziening meer hoeven aan te vragen.
Enkele maanden later liet de NVWA aan de LTO weten dat de vijftig voorlopige voorzieningen niet meer nodig waren. De NVWA zou van geen van de 123 boeren die in bezwaar waren gegaan, gegevens openbaar maken.
‘Te billijken afwijking’
Het plan klinkt als een sympathieke verlichting van de bureaucratische last, maar door de nieuwe werkwijze verdwijnt in feite de onafhankelijke toetsing door de rechter, zegt Cornelis van der Sluis, advocaat en oprichter van het Nederlands Kenniscentrum Open Overheid.
‘In de meeste gevallen geeft de rechter de indiener van zo’n voorlopige voorziening gelijk en wordt die toegewezen,’ zegt Van der Sluis. ‘Maar er zijn ook gevallen, zoals bij de vele zaken over de gegevens van boeren, waarbij het meteen al duidelijk is dat het bezwaar geen enkele kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter kan dan ingrijpen en zeggen: “maak het meteen openbaar en wacht niet die hele bezwaarprocedure af”.’
‘Wat mij betreft is het volledig in strijd met de wet. Die is hier heel duidelijk over.’
De werkwijze is in strijd met de Woo én de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat zag de NVWA zelf ook in, zo blijkt uit de nota: ‘Hoewel dit niet geheel in overeenstemming is met hetgeen bepaald is in de Awb en de Woo, is het een te billijken afwijking waar (nagenoeg) alle partijen van profiteren.’ Van der Sluis: ‘Wat mij betreft is het volledig in strijd met de wet. Die is hier heel duidelijk over.’
Daar sluit Annemarie Drahmann (hoogleraar bestuursrecht aan de Universiteit Utrecht en gespecialiseerd in de Woo) zich bij aan. Het valt haar op dat vooral de NVWA en bezwaarmakers profiteren van deze nieuwe werkwijze. Drahmann: ‘Ik snap wel dat de NVWA iets wil doen aan de uitvoeringsproblemen met de Woo, maar in de nota staat niets over het belang van openbaarheid voor de hele samenleving en het controleren van de overheid in een democratische rechtsstaat.’
Duizenden euro’s kosten
Indieners van Woo-verzoeken raken bovendien een instrument kwijt om de NVWA tot snelle vrijgave van documenten te dwingen.
In de acht pagina’s tellende nota besteedt de NVWA precies één zin aan de nadelen voor indieners van Woo-verzoeken. Het voorstel zou betekenen dat indieners hun stukken ‘in bepaalde situaties iets later’ zouden krijgen.
Drahmann: ‘Niet iets later, echt een heel stuk later. Overheden houden zich vaak niet aan de wettelijke termijnen voor het afhandelen van bezwaarschriften, terwijl ze daar tot wel achttien weken voor hebben. Door het afschaffen van de voorlopige voorziening, kunnen bezwaarmakers openbaarmaking een stuk makkelijker frustreren.’
Hoge advocaatkosten
‘In het ergste geval’, schreef de NVWA in de nota, zouden Woo-verzoekers naar de civiele rechter kunnen stappen, die dan zou oordelen dat de werkwijze van de NVWA ‘niet conform het wettelijk kader is’.
Iedereen kan bij de bestuursrechter bezwaar maken tegen een besluit op een Woo-verzoek. Maar wie vindt dat de NVWA stukken niet achter mag houden omdat er geen voorlopige voorziening is gevraagd, moet naar de civiele rechter.
Bij civiele zaken ben je verplicht een advocaat in de arm te nemen en dan kunnen de kosten al gauw oplopen tot duizenden of tienduizenden euro’s. Voor kleine ngo’s of individuele burgers is de financiële barrière veelal te hoog.
Van der Sluis: ‘De NVWA verdedigt de nieuwe werkwijze door te zeggen dat die veel kosten bespaart. Maar daarbij vergeten ze de indiener van Woo-verzoeken. Die is nu gedwongen om naar de civiele rechter te stappen, met alle kosten van dien.’
Lees verder
Inklappen
In 2024 ging de NVWA stilletjes over op de nieuwe werkwijze. Aanvankelijk gold die alleen voor Woo-verzoeken met meer dan vijftig belanghebbenden. Tot 16 mei 2025, toen LTO Nederland zich opnieuw meldde, naar aanleiding van een Woo-verzoek van Animal Rights. De ngo had gevraagd om inspectierapporten over boeren die levende dieren letterlijk door de versnippermachine lieten halen. Vier boeren vroegen een voorlopige voorziening aan en kregen die ook van de rechter. Maar van de boeren die dat niet deden, werd de informatie openbaar.
Vandaar de vraag van een LTO-jurist aan de NVWA om voortaan bij alle ‘lopende en toekomstige’ Woo-verzoeken ‘standaard’ pas informatie te publiceren ná de bezwaarfase.
Een ‘coördinerend senior jurist’ van de NVWA hield de rug recht en wees de LTO op de wet: die boeren hadden een voorlopige voorziening in kunnen dienen en zo publicatie kunnen voorkomen.
De LTO-jurist stuurde nog een mail terug waarin hij wees op het standpunt van landbouwminister Femke Wiersma (BBB) die het publiceren van informatie van boeren ‘onwenselijk’ vindt.
Kamer niet informeren
Twee dagen na de laatste mail van de LTO-jurist werd de Woo op 21 mei tijdens een Kamerdebat besproken. Caroline van der Plas (BBB) riep de regering in een motie op om met een wetswijziging de voorlopige voorziening overbodig te maken. Tot die tijd moesten ministeries zelf maar alle openbaarmakingen opschorten bij bezwaren. Het indienen van een voorlopige voorziening zou namelijk een ‘duur en tijdrovend’ proces zijn.
Tijdens een hoofdelijke stemming werd de motie nipt aangenomen.
Het ministerie van BZK – verantwoordelijk voor de Woo – ging meteen aan de slag met een juridische analyse. Daar wilde de NVWA niet op wachten. Al op 2 juni stelde een ambtenaar voor om de voorlopige voorziening maar meteen in zijn ‘geheel’ te schrappen uit de bezwaarprocedure, ‘dus ook voor kleine besluiten’. Van der Plas riep immers op tot een werkwijze die de NVWA in alle stilte al een jaar eerder had uitgerold.
Follow the Money staat voor radicaal onafhankelijke onderzoeksjournalistiek. Ons werk is mogelijk dankzij het vertrouwen van onze betalende leden. Nog geen lid? Meld je dan nu aan
Volg dit dossier
Ontvolg dit dossier
De volgende dag reageerde een andere ambtenaar: ‘Ik vind het een logisch voorstel maar heb toch wat vragen. Het is best principieel om hiertoe te beslissen.’
Ondanks de interne principiële bezwaren, kondigde de NVWA tien dagen later in de interne nieuwsbrief Juridische Highlights NVWA aan dat de werkwijze vanaf dat moment ook bij verzoeken met minder dan vijftig belanghebbenden zou gelden.
De juridische analyse van BZK was op dat moment nog niet afgerond. De NVWA maakte daar handig gebruik van: een ambtenaar gebruikte dit als rechtvaardiging om de Tweede Kamer niet te informeren over de nieuwe werkwijze. Daar was het nog ‘te vroeg’ voor.
Daar sloot een collega zich bij aan, die het ook niet nodig vond ‘om onze lijn al extern te communiceren. Het is meer een praktische richtlijn dan officieel beleid.’
Wetswijziging nodig
Begin juni stapte de PVV uit het kabinet, twee maanden gevolgd door NSC. Minister Judith Uitermark van BZK werd opgevolgd door Frank Rijkaart (BBB). Ook Rijkaart blijkt geen groot fan van de Woo, die hij vergaand wil inperken.
FTM stelde vragen over de motie-Van der Plas aan het ministerie van BZK. Kunnen ministeries of uitvoeringsorganisaties die al uitvoeren? Het antwoord: ‘Nee, hiervoor is een wetswijziging nodig.’ Op de vraag of de NVWA dus de wet overtreedt met de nieuwe werkwijze, geeft de woordvoerder geen antwoord.
BZK is pas sinds september 2025 op de hoogte van de werkwijze van de NVWA, zegt hij. Het ministerie is daarover in gesprek met de NVWA. Wel benadrukt hij dat niet BZK maar het ministerie van Landbouw verantwoordelijk is voor de NVWA.
De analyse van de motie-Van der Plas is nog niet afgerond, volgens de woordvoerder worden de resultaten ‘uiteraard’ gedeeld met de Tweede Kamer.
Ook vroeg FTM de NVWA om een reactie op het oordeel van Drahmann en Van der Sluis over het overtreden van de wet en het niet informeren van de Kamer. Die vraag werd niet beantwoord, de NVWA stuurde slechts een algemene reactie.
Met medewerking van Bas van Beek
Volledige reactie NVWA
FTM stelde 24 vragen aan de NVWA, waarop deze reactie kwam:
‘Anders dan bij veel andere overheidsinstanties zijn Woo-verzoeken die bij de NVWA worden gedaan vaak omvangrijk. Niet alleen vanwege de hoeveelheid opgevraagde documenten, maar juist ook vanwege het grote aantal derde-belanghebbenden. Niet zelden zijn dat er tientallen of zelfs honderden. Vaak maken derde-belanghebbenden bezwaar tegen de (voorgenomen) openbaarmaking, waarbij zij regelmatig ook om een verzoek om een voorlopige voorziening vroegen bij de rechtbank om zo openbaarmaking van documenten tegen te houden tot na een beslissing op het bezwaar.
De praktijk liet zien dat de voorzieningenrechter steeds vaker deze vovo’s toewees. Het grote aantal vovo’s legde grote druk op de juridische afdeling van de NVWA en op de rechtspraak. Het zijn bovendien tijdrovende procedures; het op zitting brengen van een vovo duurt regelmatig vrij lang. Zo kwam het geregeld voor dat er al een beslissing op bezwaar was genomen voordat de rechtbank een zitting had gepland om een vovo te behandelen.
Om die redenen is de NVWA in juli 2024 gestart met een pilot, waarbij bij omvangrijkere Woo-verzoeken openbaarmaking van documenten wordt opgeschort wanneer een derde-belanghebbende bezwaar maakt. Voor de duidelijkheid: het gaat dan alleen om de documenten die betrekking hebben op de bezwaarmaker(s). Dat is ook gunstig voor verzoekers. Een bezwaarprocedure naar aanleiding van een Woo-verzoek kan namelijk sneller worden afgehandeld dan wanneer er op vovo’s moet worden gewacht.
In juni 2025 bleek dat de werkwijze conform de pilot leidde tot een sterk verminderde instroom aan vovo-procedures tijdens bezwaar. Ook werd de NVWA in toenemende mate geconfronteerd met uitspraken waarin de vovo’s in bezwaren die buiten de pilot vielen, zonder zitting werden toegewezen. Toewijzen van de vovo betekent een proceskostenvergoeding voor de NVWA, ergo hoge kosten. Doordat er geen vovo’s meer ingediend hoeven te worden, bespaart de NVWA deze kosten. Alles bij elkaar zag de NVWA veel voordelen van deze werkwijze en om deze redenen is de pilot voortgezet.
Met het oog op de motie Van der Plas, vindt er tussen de NVWA en het ministerie van BZK ambtelijk overleg plaats over deze pilot.’
Lees verder
Inklappen