Emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen beantwoordt jullie vragen. Ook CDA-prominent Herman Wijffels, die zelf informateur was bij de onderhandelingen voor het kabinet-Balkenende IV, geeft antwoord.

1. Hoe verloopt een formatie?

Van Baalen schreef er ooit samen met een collega een boek over: ‘De kabinetsformatie in vijftig stappen’. “Maar die vijftig gaan we niet allemaal doorlopen”, begint ze lachend. “In de loop der jaren is het proces steeds verder opgetuigd, maar het begint sinds 2012 altijd met een verkenner.”

Die verkenner wordt voorgedragen door de grootste partij in de nieuwe Tweede Kamer. De fractievoorzitters stemmen vervolgens in met de voorgedragen verkenner, onder leiding van de Kamervoorzitter. Dat gaat zo sinds 2012, daarvoor had de koning(in) het initiatief bij de formatie.

“Nergens is wettelijk vastgelegd hoe een formatie precies moet verlopen”, vertelt Van Baalen. “In de Grondwet staat alleen dat de koning aan het eind de ministers benoemt. Het Reglement van Orde van de Tweede Kamer bepaalt dat de Kamer een informateur en formateur aanwijst, met een opdracht. Maar verder berust alles op gewoontes, tradities en conventies.”

Nergens is wettelijk vastgelegd hoe een formatie precies moet verlopen

emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis Carla van Baalen

De verkenner voert in de eerste dagen gesprekken met alle fractievoorzitters over de verkiezingsuitslag: welke coalitie ligt voor de hand en welke informateur past daarbij? Daarna volgt een rapport waarin de verkenner verslag doet aan de Tweede Kamer over zijn of haar bevindingen.

Zodra de nieuwe Kamer is beëdigd, debatteert die over het rapport en stemt meestal in met het voorstel van de verkenner. Daarna begint de tweede fase van de formatie: er wordt een informateur aangesteld. Hij of zij brengt partijen samen en leidt de onderhandelingen over een nieuwe coalitie.

“Dat is meestal het langste deel”, vertelt Van Baalen. “Deze fase eindigt met een regeerakkoord, waarin de plannen van de gewenste nieuwe coalitie staan voor de komende regeerperiode.” Hierna wordt een formateur aangesteld – meestal de beoogde minister-president – die ministers en staatssecretarissen zoekt. “Daarna volgen de benoemingen en de beëdiging door de koning en is er een nieuw kabinet.”

2. Hoe lang mag een formatie eigenlijk duren en wie bepaalt het tempo?

Ook over hoe lang een formatie mag duren, is niets vastgelegd, vertelt de emeritus hoogleraar. “Hoe lang het proces duurt, of wie het tempo bepaalt, staat nergens opgeschreven.”

Van Baalen zat in de commissie die de kabinetsformatie na de verkiezingen van 2021 evalueerde. Het duurde toen meer dan 9 maanden voordat er een nieuw kabinet was: de langste formatie ooit. “Wij hebben toen geadviseerd om deadlines in te stellen. Zeg bijvoorbeeld tegen een informateur: ‘U heeft 6 weken de tijd.’ Zo blijft er druk op het proces en voorkom je dat het eindeloos doorgaat.”

Na zo’n termijn moet er volgens haar altijd een rapport komen: hoe ver de partijen zijn, of ze er al dan niet (gaan) uitkomen, en wat de volgende stap zou kunnen zijn. “Daarover debatteert de Kamer opnieuw: krijgen de partijen nog 2 weken of komt er een nieuwe informateur? Dat zorgt in elk geval voor meer duidelijkheid, al is het geen garantie dat het sneller gaat.”

Na de vorige verkiezingen maakten we onderstaande uitlegvideo over de nieuwe regels in de kabinetsformatie

Uitlegvideo: waarom de formatie dit keer tóch soepeler moet gaan3. Op basis waarvan besluiten partijen met wie ze wel of niet in gesprek gaan?

Wijffels legt uit dat hij als informateur vooraf een rondje langs alle partijen maakte, een taak die nu de verkenner heeft. “Zo wordt getoetst welke partijen daadwerkelijk bereid zijn deel te nemen aan de gesprekken.” Volgens hem maakt het daarbij niet uit of partijen elkaar tijdens de campagne hebben uitgesloten.

Of partijen vervolgens daadwerkelijk met elkaar in gesprek gaan, hangt volgens Van Baalen af van of ze verwachten het eens te worden over een regeerakkoord. Maar ook het onderlinge vertrouwen tussen partijleiders is belangrijk: “Dus of er een beetje chemie is. Zien ze het zitten om met elkaar in een kabinet te stappen?”

Daarnaast spelen volgens haar voorkeuren en strategie een grote rol. “Een partij heeft altijd zelf voorkeuren”, legt ze uit. “In verkiezingstijd worden die uitvergroot: ‘Ik wil liever met die dan met die.’ Maar daarna breekt de tijd van Nederland als coalitieland aan: je moet samenwerken en dan moet je breed kijken met wie dat kan.”

Tijdens de formatie kunnen voorkeuren ook verschuiven, weet de emeritus hoogleraar. Partijen die in eerste instantie de oppositie in willen, bijvoorbeeld omdat ze verloren hebben, blijken soms toch nodig voor een meerderheid. “Dan hoor je na een paar maanden zeggen: ‘De situatie is veranderd, we moeten onze verantwoordelijkheid nemen.’ En dan doen ze toch mee.”

Carla van Baalen is emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis4. Kan en mag de grootste partij uitgesloten worden van de formatie?

“Bij voorkeur niet”, zegt Van Baalen. “Daarom krijgt de grootste partij altijd het initiatief bij de formatie en levert die de premier, áls de partij uiteindelijk in de coalitie komt.” Dat is volgens haar de ideale situatie en zo verloopt het ook meestal, maar niet altijd.

De emeritus hoogleraar geeft voorbeelden: “In 1982 werd de PvdA de grootste en kreeg het initiatief, maar dat lukte niet. Na 4 weken kwam er een informateur van CDA-huize en zijn werkzaamheden leidden al na een maand tot een kabinet met CDA en VVD, dus zonder de grootste partij. Dat is vaker gebeurd: ook in 1977 en 1971 kregen we een kabinet waarvan de premier niet van de grootste partij was.” En dan is er natuurlijk nog het huidige demissionaire kabinet, waarvan de partijloze Dick Schoof premier is.

Toch zijn dit uitzonderingen, benadrukt Van Baalen. “Meestal zit de grootste partij in de coalitie. Maar omdat in Nederland nooit één partij de meerderheid haalt, kan het dus gebeuren dat de grootste partij uiteindelijk buiten het kabinet belandt.”

5. Hoe zorgen partijen tijdens de formatie dat het landsbelang zwaarder weegt dan het partijbelang?

De emeritus hoogleraar parlementaire geschiedenis heeft onderzoek gedaan naar klachten over de kabinetsformatie. “Die zijn er al zolang als dat ik de politiek volg en dat is al sinds de jaren 70.” Een van de terugkerende spanningen is die tussen partijbelang en landsbelang. “Het belangrijkste is dat er een kabinet komt in het landsbelang, maar een partij kijkt toch altijd met één oog naar de eigen achterban: wat betekent dit voor de volgende verkiezingen?”

Dat was volgens haar goed zichtbaar tijdens de formatie in 2021. “D66, dat met Sigrid Kaag flink had gewonnen, wilde toen graag met linkse partijen regeren. Maar de VVD van Mark Rutte wilde dat niet en ook het CDA onder Wopke Hoekstra voelde daar niets voor. Het zat muurvast”, blikt ze terug.

Pas na maanden – waarin eerst ook gesproken werd met de PvdA en GroenLinks – was D66 bereid om uiteindelijk te praten met de ChristenUnie als vierde coalitiepartner. “Kaag zei toen: ‘We doen dit in het landsbelang.’ Maar het blijft ontzettend moeilijk om dat partijbelang echt helemaal los te laten, dat is altijd een gevecht.”

Wijffels vertelt hoe dat er tijdens ‘zijn’ formatie in 2006-2007 aan toeging. “Aan het begin van de gesprekken heb ik vooral het belang van het land benadrukt. Niet door te zeggen dat dat moest, maar door te vragen wat ze voor het land wilden betekenen”, legt hij uit. “Ik vroeg: ‘Waarom zitten jullie in de politiek en wat zouden jullie in de komende kabinetsperiode voor Nederland willen doen?'” Volgens hem ontstond er op die manier vanzelf een gesprek over de persoonlijke motivatie van de politici.

Tijdens een formatie zijn er altijd keuzes die partijen lastig aan de achterban kunnen uitleggen, vertelt Wijffels. “Dan ontstaat er een proces van geven en nemen, waarin wordt gekeken wat wel en niet gedragen kan worden door de partijen aan tafel. Maar in mijn informatieronde heb ik duidelijk gemerkt dat iedereen, ondanks de verschillen, vanuit het landsbelang een bijdrage wilde leveren.”

Herman Wijffels leidde als informateur de onderhandelingen die uiteindelijk zouden leiden tot het kabinet-Balkenende IV6. Hoe wordt bepaald welke onderwerpen tijdens een formatie niet onderhandelbaar zijn?

“Dat bepaalt elke partij helemaal zelf”, zegt Van Baalen. “Als een partij zegt ‘dit is zo belangrijk voor ons, hier stappen we niet van af’, dan is dat zo. Het maakt een formatie wel lastiger als er ononderhandelbare standpunten zijn.”

Als informateur maakte Wijffels niet mee dat bepaalde onderwerpen al van tevoren onbespreekbaar waren. Hij legt uit dat aan de formatietafel in het begin alles besproken kan worden. “Je begint geen onderhandelingen door van tevoren vast te leggen wat er allemaal niet besproken mag worden.”

Toch kan het volgens hem in de loop van de gesprekken gebeuren dat partijen zo ver uit elkaar komen te staan dat een compromis niet meer haalbaar is. “Het gebeurt wel dat partijen het over bepaalde thema’s niet eens worden, waardoor het onderwerp niet wordt afgehandeld in de formatie.” Daar zit wel een risico aan: “Als zo’n onderwerp later weer actueel wordt, moeten ze het alsnog samen oplossen.”

7. Wat gebeurt er als partijen er echt niet uitkomen?

Als partijen er echt niet uitkomen, kunnen ze ervoor kiezen om nieuwe Tweede Kamerverkiezingen uit te schrijven. Toch is dat sinds de Tweede Wereldoorlog nog nooit gebeurd, vertelt Van Baalen.

“Het is vaak moeilijk geweest, en tijdens verschillende formaties is weleens geroepen: ‘We moeten terug naar de kiezer.'” Maar volgens haar zien politici dat toch als een blamage: “Ze hebben van de kiezer de opdracht gekregen om met die bepaalde uitslag een kabinet te vormen. En uiteindelijk lukt het dan ook altijd. Tot nu toe althans.”

8. In hoeverre speelt de samenstelling van de Eerste Kamer nog mee in de formatie

Om wetsvoorstellen goedgekeurd te krijgen moeten zowel de Tweede als de Eerste Kamer ermee instemmen. De verkiezingen daarvan zijn alleen nooit tegelijkertijd, waardoor partijen eigenlijk ook nooit precies even groot zijn in beide Kamers.

Hoeveel zetels partijen samen in de Eerste Kamer hebben speelt volgens Van Baalen dan ook een rol in de kabinetsformatie, ook al vinden deze gesprekken altijd plaats na de verkiezingen voor de Tweede Kamer.

Toch laten partijen zich niet tegenhouden als ze samen geen meerderheid hebben in de senaat, benadrukt de emeritus hoogleraar. “Sinds de jaren 10 komt het steeds vaker voor dat een coalitie geen meerderheid in de Eerste Kamer heeft. Dat betekent wel dat extra overleg met andere partijen nodig is en het kost meer moeite om wetsvoorstellen ook daar goedgekeurd te krijgen.”

9. Wat betekent deze formatie voor het vertrouwen van kiezers in de politiek?

Van Baalen weet dat een lange kabinetsformatie het vertrouwen in de politiek kan schaden. “Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) blijkt dat Nederlanders het vervelend vinden als de formatie lang duurt. Er is al genoeg onrust in de politiek en een lange formatie helpt daar niet bij”, legt ze uit.

Oud-informateur Wijffels benadrukt dat het herstellen van het vertrouwen in de politiek een van de grootste uitdagingen wordt de komende tijd: “Het nieuwe kabinet zal echt moeten kijken hoe het met een regeerakkoord kan bijdragen aan het herstel van dat vertrouwen. Dus om de grote mate van wantrouwen te bestrijden en weer om te draaien in vertrouwen.”

Je hebt onze overige cookies (nog) niet geaccepteerd.

Doet dit onderdeel van deze website het niet? Voor een volledig werkende website accepteer je hier de overige cookies.

Wijzig cookies