Waarom moet er ieder jaar opnieuw zo’n grote klimaattop worden gehouden, zoals de afgelopen twee weken in de Braziliaanse stad Belém? Het is een vraag waar ze bij het UNFCCC, het klimaatbureau van de Verenigde Naties, snel klaar mee zijn. De zogeheten Conference of the Parties (COP) is „cruciaal in de strijd tegen klimaatverandering”, staat op de website van het klimaatbureau. „Om de voortgang te meten en te onderhandelen over de beste manieren om klimaatverandering aan te pakken, rekening houdend met elkaars omstandigheden.”
Simon Stiell, oud-minister van Milieu en Onderwijs in Grenada en sinds een paar jaar hoofd van het klimaatbureau, vat het zo samen: „Elke tiende graad opwarming van de aarde is belangrijk. Elk jaar is belangrijk. Elke keuze is belangrijk. Elke COP is belangrijk.”
Maar niet iedereen deelt nog dit enthousiasme. De vorige klimaattop in de Azerbeidzjaanse hoofdstad Bakoe heeft een diplomatieke puinhoop achtergelaten, zeker nadat president Ilham Alijev in zijn openingstoespraak olie en gas „een geschenk van God” had genoemd – een doelbewuste provocatie van duizenden aanwezigen die zich grote zorgen maken over de klimaatcrisis. Die klimaattop heeft de roep om verandering alleen maar luider gemaakt.
Het Rulebook is af
Afgelopen zomer wierp het invloedrijke Center for Climate and Energy Solutions (C2ES) in een discussiestuk de vraag op of er geen effectievere manier bestaat om het klimaat te redden. Kaveh Guilanpour, vicevoorzitter van C2ES en auteur van het stuk, wees erop dat het in Belém voor het eerst niet meer hoefde te gaan over losse eindjes van het Klimaatakkoord van Parijs (2015). Het Rulebook, zoals de uitwerking van de details in het Parijsakkoord heet, is eindelijk af.
Tot vorig jaar werd er nog onderhandeld over de invulling van een paar ingewikkelde en gevoelige onderwerpen uit dat akkoord – bijvoorbeeld over handel in emissierechten, over een nieuw mechanisme voor de financiering van klimaatbeleid in ontwikkelingslanden en over hoe landen transparant en onderling vergelijkbaar kunnen rapporteren over hun broeikasgassen. Over alle drie zijn inmiddels besluiten genomen.
Terwijl de gevolgen van klimaatverandering zichtbaarder worden, blijft wereldwijd de uitstoot van broeikasgassen stijgen en zal de opwarming boven de 1,5 graden uitkomen
Daarnaast was de COP in Belém, , de eerste sinds het voltooien van een complete ‘ambitiecyclus’, stelde Guilanpour. Zo’n cyclus die is afgesproken in het Parijsakkoord, duurt vijf jaar en begint met nationale klimaatplannen van alle landen. Na drie jaar wordt becijferd wat deze plannen opgeteld hebben opgeleverd en in hoeverre landen een tandje moeten bijzetten om de mondiale klimaatdoelen te halen.
Volgens Guilanpour is de huidige COP niet meer geschikt voor deze nieuwe fase. Terwijl de gevolgen van klimaatverandering zichtbaarder worden, blijft wereldwijd de uitstoot van broeikasgassen stijgen en zal de opwarming boven de 1,5 graden uitkomen. Guilanpour vreest voor „een groeiende mismatch” tussen verwachtingen en resultaten, die de geloofwaardigheid van het Parijsakkoord in gevaar kan brengen, waardoor mensen het vertrouwen in het mondiale klimaatbeleid dreigen te verliezen.
De Braziliaanse president Luiz Inácio Lula da Silva spreekt tijdens een overleg tussen leiders van landen met regenwouden.
Foto Fernando Llano/AP
Zoom in
Niet toegerust voor implementatie
Het VN-klimaatbureau was goed in het formuleren van een stevig kader voor mondiaal klimaatbeleid, maar is dus niet toegerust voor de van dat beleid. Dat is ook de kritiek van Yvo de Boer, voormalig hoofd van het klimaatbureau. Hij verbaast zich er in een interview in NRC over dat op klimaattoppen wordt onderhandeld over hernieuwbare energie, terwijl van hebben, zoals de International Renewable Energy Agency, niet aan tafel zitten. Geïndustrialiseerde landen worstelen al jaren met een efficiënte financiering van klimaatbeleid in arme landen, maar banken praten niet mee. „Het bedrijfsleven en organisaties van experts zouden een grotere rol moeten hebben bij de klimaatonderhandelingen”, vindt De Boer.
Lees ook
‘Op de klimaattop zitten mensen met kennis van de energietransitie niet aan tafel. Dat is toch gek’
Vorig jaar stuurde ook de Club van Rome, de organisatie die ruim vijftig jaar geleden al waarschuwde voor klimaatverandering, een open brief naar het klimaatbureau met voorstellen om de implementatie van beleid te versnellen. „De wereldgemeenschap moet op de een of andere manier drie miljard ton aan CO2-emissies uit de mondiale economie verwijderen” om zicht te houden op een veilig klimaat, schreven twee medeondertekenaars in een opiniestuk voor persbureau Reuters. Dat betekent dat de huidige groei van emissies (per direct) moet worden omgebogen naar een reductie met 7,5 procent per jaar. Dat kan alleen als COPs „de kloof tussen actie en crisis weten te overbruggen”.
Organiserende landen moeten aan strengere criteria voldoen, aldus de open brief, en ze moeten laten zien dat ze zelf de doelstellingen van het Parijsakkoord nakomen. De COPs moeten kleiner worden en flexibeler. Ze moeten vaker worden gehouden, met een beperkter aantal landen. Onderhandelingen moeten gericht zijn op concrete reductieplannen en landen moeten afgerekend worden op het resultaat van hun acties. En dat allemaal onder toezicht van een wetenschappelijke adviesraad.
Klimaatexpert Alden Meyer van de Britse denktank E3G, die de onderhandelingen al sinds 1992 volgt, is huiverig voor te grote ingrepen in het COP-proces. In de Franse krant Le Monde waarschuwde hij vorig jaar dat „COPs de enige plek zijn waar alle landen elk jaar in de spiegel kunnen kijken en zich kunnen afvragen of ze wel genoeg doen”.
Volgens Meyer mag dit multilateralisme niet in gevaar worden gebracht, omdat landen de klimaatcrisis alleen gezamenlijk kunnen oplossen. COPs vormen het enige forum dat alle landen een stem geeft, ook de meest kwetsbare die verder nergens invloed kunnen uitoefenen. Tegelijkertijd tempert Meyer de verwachtingen over klimaattoppen. „Ze weerspiegelen slechts nationale besluitvorming”, zegt hij. „De VN kan een land niet dwingen iets te doen wat het niet wil, of het bestraffen als het zijn doelstellingen niet haalt.”
Elke besluit vereist consensus
Dat maakt het moeilijk om een van de belangrijkste struikelblokken voor snelle besluitvorming weg te nemen: consensus. Alles op een klimaattop moet in gezamenlijkheid besloten worden. In de praktijk betekent dit, dat één land de rest in gijzeling kan houden. De Panamese minister van Milieu, Juan Carlos Navarro, pleitte vorige maand in een interview met Climate Home News voor afschaffing van het consensusmodel. „Het is een wonder dat we zo ver gekomen zijn”, zei Navarro, met een verwijzing naar het Parijsakkoord. „We moeten de regels nu veranderen, zodat we een fundamenteel, rationeel besluitvormingsproces krijgen op basis van meerderheid of supermeerderheid, waarin we dingen beter en sneller kunnen doen.”
De oproep komt vooral van ontwikkelingslanden. Rijke, machtige landen zullen een vetorecht nooit uit handen geven. Misschien helpt het, zei Europarlementariër Bas Eickhout (GroenLinks) een paar jaar geleden in een interview in NRC als klimaattoppen „politieker” worden. Veel wordt nu in kleine vergaderzaaltjes bedisseld, onttrokken aan het oog van de wereld en dichtgetimmerd door techneuten en juristen. Niemand weet precies welke positie een land inneemt. Voer de discussie veel vaker in de plenaire vergadering, stelt Eickhout voor. „Dan wordt meteen zichtbaar wie een besluit blokkeert.”
Volgens Jessica Green, auteur van het boek Existential Politics: Why Global Climate Institutions Are Failing and How to Fix Them, zal dat weinig helpen. De fundamentele fout van COPs, , is dat ze klimaatverandering beschouwen als een technisch probleem dat gaat over „managing tons of carbon”, de emissieboekhouding van de wereld. Maar het is een existentieel politiek conflict tussen twee partijen, waarvan er uiteindelijk maar één kan winnen: de fossiele industrie, die duizenden miljarden dollars dreigt te verliezen als gevolg van al te succesvol klimaatbeleid, of slachtoffers van de opwarming zoals het kleine eilandstaatje Vanuatu, dat op termijn dreigt te verdwijnen. Het is, zegt Green, vrij letterlijk een strijd op leven en dood.
De klimaattop vond dit jaar plaats in het Braziliaanse Bélem.
Foto Fernando Llano/AP Photo
Zoom in
Geef cadeau
Deel
Mail de redactie
NIEUW: Geef dit artikel cadeau
Als NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.