„Ontwikkelingslanden kunnen de energietransitie niet met een lege tank voortzetten.” Met die woorden vroeg Mohamed Adow, directeur van denktank Power Shift Africa, aandacht voor de positie van de armere landen, tijdens de VN-klimaattop in de Braziliaanse stad Belém. „We hebben klimaatfinanciering nodig om ontwikkelingslanden in staat te stellen de transitie te realiseren”, vervolgde hij, volgens The Guardian.

„We tellen duizenden slachtoffers”, voegde Lidy Nacpil toe, coördinator van de Aziatische Volksbeweging voor schulden en ontwikkeling. „Jaar na jaar gaan levens en woningen verloren door supertyfonen, die elk jaar heviger worden door klimaatverandering. Aanpassing aan de gevolgen ervan is voor ons een kwestie van leven of dood. En we hebben nú miljarden adaptatiefinanciering nodig!”

Geen thema dat zoveel verhitte discussies en demonstraties oplevert op VN-klimaattoppen als ‘geld’. Of specifieker: ‘klimaatfinanciering’, de geldstroom van rijk naar arm om ontwikkelingslanden te helpen maatregelen te nemen om verdere klimaatopwarming te voorkomen (mitigatie). En om zich te beschermen tegen de gevolgen van klimaatopwarming die nu al onontkoombaar zijn (adaptatie).

Dát rijke landen moeten betalen voor het klimaatbeleid van ontwikkelingslanden, daar zijn landen het over eens. Dat staat al tien jaar zwart op wit in artikel 9 van het Parijsakkoord. Maar wie moet precies hoeveel betalen? En op welke manier? Dat is tien jaar later nog steeds vaag.

Gastland Brazilië wil dat tijdens de klimaattop dit jaar een roadmap, een duidelijk stappenplan, komt voor de geldstroom van rijke naar arme landen. Bij de slotverklaring eind deze week zal blijken of het landen lukt beloftes niet te laten stranden in mooie woorden. Zes vragen over klimaatfinanciering en knelpunten in het overleg hierover.

1Over welke geldstromen gaat het nu in Belém?

Tijdens de klimaattop is er sprake van verschillende geldstromen. Het meest gevoelig ligt de zogeheten Baku to Belém Roadmap 1.3T, die de schrale vooruitgang laat zien sinds de klimaattop van vorig jaar. Na twee weken stroef overleg in Baku was een bedrag van ten minste 300 miljard dollar per jaar in 2035 afgesproken voor klimaatfinanciering wereldwijd. Dat geld moet zowel uit publieke als uit private bronnen komen.

Op het laatste moment werden nog de woorden ’ten minste’ toegevoegd Met slechts 300 miljard zouden ontwikkelingslanden immers nooit akkoord zijn gegaan. Experts hadden berekend dat als rijke landen 30 procent van de klimaatkosten op zich willen nemen, zij 1.300 miljard dollar per jaar moeten neerleggen. In de slotverklaring van vorig jaar staat dat die 1.300 miljard de ambitie is, ten minste 300 miljard is de harde afspraak. In hoeverre landen zich aan de ambitie committeren is nog altijd de vraag. Terwijl dat bedrag volgens diezelfde experts inmiddels te laag is: de gevolgen van opwarming van de aarde zijn heviger en dienen zich sneller aan dan was verwacht.

De rijke landen hebben wel de 100 miljard dollar die ze in 2020 hadden toegezegd betaald, zij het twee jaar te laat

Voor 2020 was al een bedrag van 100 miljard per jaar afgesproken voor klimaatfinanciering. Daar hebben landen al aan voldaan, maar wel twee jaar te laat. Vooral Japan, Duitsland en de VS waren tot nu toe belangrijke donors, aldus een een analyse van CarbonBrief en The Guardian van vorige week.

Die multilaterale geldstroom is weer verdeeld over kleinere geldpotjes met verschillende doeleinden, zegt David Rossati, onderzoeker internationaal klimaatveranderingsrecht en internationaal economisch recht aan de Vrije Universiteit in Amsterdam. Het ene potje is meer bestemd voor adaptatie, andere op mitigatie én adaptatie. „Er is nu veel gedoe rondom een ander potje, het loss and damage fund, waarmee rijke landen de schade betalen die arme landen ondervinden door klimaatrampen. Ontwikkelingslanden willen daar geld uit ontvangen als schadevergoeding bovenop de 1.300 miljard klimaatfinanciering, omdat de schade het gevolg is van te zwak klimaatbeleid van rijke landen.”

Intussen is nog onduidelijk of dit gaat gebeuren, maar ook of landen die 1.300 miljard wel gaan halen. En in hoeverre het dan om leningen gaat dan wel om giften, en wat de verhouding zal zijn tussen ‘adaptatie’ en ‘mitigatie’ is ook nog de vraag.

Wat ook besproken wordt in Belém is het nog op te richten bossenfonds, met de welluidende naam Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Dit Braziliaanse initiatief is een investeringsfonds met als doelbedrag 125 miljard dollar. Dit geld moet worden geïnvesteerd, maar waarin precies is nog onduidelijk.

Het fonds moet geld opleveren waarmee landen de bescherming van hun tropische bossen kunnen financieren. Een deel moet terugvloeien naar de investeerders. Veel landen hebben al om in het fonds te investeren. Er is ook kritiek op: de constructie is gevoelig voor schommelingen op de financiële markten. Dat beperkt de mate waarin ontwikkelingslanden kunnen rekenen op ondersteuning uit het bossenfonds.

2Waarvoor wordt klimaatgeld nu al ingezet?

Uit de analyse van CarbonBrief en The Guardian blijkt dat de 100 miljard inmiddels is ingezet voor projecten variërend „van duurzame landbouw in Niger tot elektriciteitsprojecten in de Verenigde Arabische Emiraten”. „Gedurende de periode van deze analyse was 58 procent van de klimaatfinanciering bestemd voor mitigatie, 33 procent voor adaptatie en de rest voor projecten die bijdroegen aan beide doelen”, valt in het rapport te lezen. De verwachting is dat het beschikbare geld meer voor adaptatie zal worden gebruikt. Bij de meest kwetsbare landen is daar nu al sprake van.

3Wie moet wat betalen?

Over die vraag vliegen landen elkaar al jaren in de haren. „In 1992 is een lijst samengesteld met rijke landen die specifieke verplichtingen hebben om iets te doen aan hun broeikasgasemissies”, zei Pieter Pauw, universitair docent internationaal klimaatbeleid aan de Technische Universiteit Eindhoven, eerder tegen NRC. „Naar die lijst wordt verwezen als het gaat over welke landen geld ter beschikking moeten stellen, maar de wereld is sterk veranderd sinds 1992. Het rijke Westen was in 1992 dominant, maar inmiddels is China de grootste uitstoter van broeikasgas. Ook landen als India, Brazilië en Saudi Arabië zijn inmiddels grote economieën die veel broeikasgassen uitstoten.”

Landen die in 1992 al rijk waren, willen die ‘nieuwe’ invloedrijke landen ook laten meebetalen. „Maar landen als China en Brazilië hebben zo hun redenen om zich niet bij de groep rijke landen te willen aansluiten”, zegt Rossati. „Opkomende economieën zeggen: wij hebben in het verleden minder uitgestoten en willen onze uitstoot nu niet beperken, zodat we dezelfde economische groei kunnen bereiken als de rijke westerse landen hebben. Als je kijkt naar uitstoot per hoofd van de bevolking, ligt die in China nog altijd een stuk lager dan die in de VS.”

In het Parijsakkoord staat ook dat landen die niet behoren tot de oorspronkelijke groep rijke landen vrijwillig kunnen bijdragen aan adaptatie en mitigatie in arme landen. „China doet dat dan weer wel”, zegt Rossati. „Vrijwillig bijdragen is aantrekkelijker dan bij de rijke landengroep horen, want dat brengt ook andere verantwoordelijkheden met zich mee. Zo moeten zij ook het voortouw nemen in de verduurzaming.” China is zowel een belangrijke donor als ontvanger van klimaatfinanciering. Dat laat de complexiteit van multilaterale klimaatfinanciering zien.

Opvallend is verder dat het nu Brazilië is die met een nieuwe geldpot is gekomen, de TFFF, om op deze klimaattop mee te pronken. Het land bleef tot nu toe liever op de achtergrond in de discussie over wie wat zou moeten betalen. „Dat laat goed zien dat dat de wereldeconomieën verschuiven”, zegt Rossati.

Bij de TFFF moet het grootste deel, 100 miljard dollar, van private investeringen komt. „Er wordt al verheugd verteld dat marktpartijen mee willen doen”, zegt onafhankelijk expert klimaatfinanciering Bouke de Vries. „Maar die partijen hebben private belangen en zullen eerst meer helderheid en transparantie willen over waarin ze precies gaan investeren.”

4Is het wel wenselijk, al die verschillende geldpotten?

Nee, zegt Rossati. Het is voor ontwikkelingslanden moeilijk de weg te vinden naar al die verschillende instituten. „Er zijn talrijke internationale en bilaterale instellingen, waaronder multilaterale ontwikkelingsbanken, die klimaatfinanciering verstrekken vanuit de afgesproken doelstelling tenminste 300 miljard dollar hiervoor uit te geven. Lokale groepen in de minst ontwikkelde landen weten soms niet waar ze moeten beginnen.” Alleen maar geld bij elkaar verzamelen lost hun problemen niet op.

Je moet inderdaad wel wat meer moeite doen om bij het juiste loket te komen, zeg Hans Bogaard van de FMO. „Maar via ambassades of internet kom je er uiteindelijk meestal wel. En mond-tot-mondreclame helpt ook.”

Maar toch: in een ideale wereld is er één duidelijke geldstroom, zeggen zowel Rossati als Bogaard. Rossati: „Maar hoe kunnen we ervoor zorgen dat er één plek is waarin alles wordt geregeld? Die verwachting lijkt mij onrealistisch.”

5Leiden al die geldpotjes van rijke landen bestemd voor arme niet tot nog meer ongelijkheid tussen het ‘mondiale zuiden’ en het ‘mondiale noorden’?

„Dat hangt ervan af”, zegt De Vries. „Niet als de financiering vooral via giften van overheden gebeurt.” Gebeurt dit via leningen dan moeten landen rente betalen en blijven ontwikkelingslanden afhankelijk, en rijke landen dominant, voegt hij toe.

Pijnlijk is hoe tot nu toe juist de armste landen sterk afhankelijk waren van leningen, waardoor ze nog meer schulden kregen. Het 
International Institute for Environment and Development 
concludeerde dat landen soms meer geld kwijt zijn aan het aflossen van schulden dan dat ze binnenkrijgen aan klimaatfinanciering van rijke landen. Dat belemmert verdere klimaatinvesteringen.

Volgens Rossati hangt van het betrokken geldpotje af hoeveel bemoeienis rijke landen hebben met de manier waarop het geld besteed wordt. De Vries: „Ik denk dat het goed is de nationale klimaatplannen van ontwikkelingslanden als uitgangspunt te nemen en vervolgens daar de giften op af te stemmen. Meer bottom up.”

Ook als je de kwestie niet door een ethische bril bekijkt, maar alleen door een zakelijke, zie je waarom de afhankelijkheid ongewenst is, vervolgt De Vries. „Rijke landen hebben er economisch belang bij dat ontwikkelingslanden hun economie kunnen verduurzamen zonder dat die landen economisch ontwricht raken door allerlei leningen. En dat ze niet ten onder gaan aan klimaatrampen, omdat ze door toenemende rentekosten helemaal geen geld hebben om iets aan klimaatbeleid te doen. De economische ketens zijn wereldwijd met elkaar verbonden. Financiële instellingen en bedrijven hebben baat bij voorspelbaarheid en weerbaarbaarheid op die markten.”

6Wat moet in het slotakkoord komen over klimaatfinanciering om te kunnen spreken van een succes?

Tijdens de eerste week van de VN-klimaattop in Belém hebben de deelnemende landen over weinig zaken overeenstemming bereikt. Maar de gesprekken van de afgelopen dagen over klimaatfinanciering „schetsen in ieder geval politieke bereidheid „, zegt De Vries. „Ook als landen het straks niet honderd procent met elkaar eens zijn, denk ik dat we iets hebben bereikt. Op klimaattoppen worden altijd kleine stappen gezet. We zullen over een paar jaar aan de geldstromen zien wat die verbetering concreet heeft opgeleverd.”

Wat het slotakkoord betreft „zou het mooi zijn als daarin komt te staan dat giften een belangrijker onderdeel worden van klimaatfinanciering dan leningen”, zegt De Vries. Kennis met grote projecten doorgeven is ook waardevol, vervolgt hij. „Zo kan Nederland een bijdrage leveren aan betere dijkbescherming in Bangladesh. We moeten ons tijdens de onderhandelingen niet blindstaren op geld.”

Geef cadeau

Deel

Mail de redactie

NIEUW: Geef dit artikel cadeau
Als NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.