Toen de eerste schok over de nationale veiligheidsstrategie van de Amerikaanse president Donald Trump in Europa was verwerkt, klonken hier en daar ook relativerende geluiden. Dit 33 pagina’s tellende document leek meer op een manifest dan op de eerdere edities van de National Security Strategy (NSS), die voorgangers van Trump (en hijzelf in 2017), het licht deden zien. Die eerdere strategieën waren doorgaans twee keer zo dik en lazen als de verlanglijstjes van vele ambtelijke afdelingen.

Welke ambtelijke tandraderen worden hierdoor in beweging gezet? Hebben Amerikaanse diplomaten nog manoeuvreerruimte in de landen waar zij zijn gevestigd? Denktanks aan beide zijden van de Atlantische Oceaan speculeren geïnformeerd over de gevolgen. Een voormalig Amerikaans diplomaat, die zowel bij verschillende ambassades als op het departement in Washington heeft gewerkt, helpt NRC die vragen te beantwoorden op voorwaarde van anonimiteit – de naam is bekend bij de redactie.

Het draait er meestal op uit dat Amerikaanse presidenten meer reageren op crises dan dat ze de uitkomsten ervan dicteren

Michael Kimmage
historicus

Sinds 1986 zijn Amerikaanse presidenten bij wet verplicht jaarlijks hun visie op de nationale veiligheid uiteen te zetten. Vanaf het begin van deze eeuw doen ze dat eenmaal in hun ambtstermijn. Vanuit verschillende ministeries, vooral Buitenlandse Zaken, maar ook Defensie, Financiën en Handel, schrijven ambtenaren analyses over hun beleidsterreinen. Vervolgens maakt de staf van de nationale veiligheidsraad er een lopende tekst van. Nota bene: voor het eerst sinds Nixons belangrijkste adviseur Henry Kissinger in de jaren 70, is de minister van Buitenlandse Zaken tevens voorzitter van de nationale veiligheidsraad: Marco Rubio, die vaker in het Witte Huis verkeert dan op zijn eigen departement en die een groot stempel op deze strategie kon zetten.

Vervolgens gaat het stuk terug naar de departementen, waar de laatste puntjes op de i worden gezet. Dat is de fase waarin bijvoorbeeld de passage uit de tekst verdween over het voornemen dat de VS meer wilden samenwerken met Oostenrijk, Hongarije, Italië en Polen, ten einde die landen „weg te trekken” uit de Europese Unie. Website Defense One citeerde uit het concept.

Militaire paraatheid

„Documenten als deze zijn geen blauwdrukken”, schreef historicus Michael Kimmage vorige week in Foreign Affairs. „Het draait er meestal op uit dat Amerikaanse presidenten meer reageren op crises dan dat ze de uitkomsten ervan dicteren.” De opstand van Islamitische Staat, de veroveringsoorlogen van Poetin – ze waren niet voorzien in de Amerikaanse veiligheidsstrategieën.

Dat mag zo zijn, de NSS heeft desalniettemin onmiddellijk gevolgen in de ambtelijke organisatie, aldus de oud-diplomaat. Als de veiligheidsraad het document heeft gepubliceerd, gaan de relevante afdelingen op ministeries aan het werk om de presidentiële wensen te vertalen in eigen beleidsdocumenten. Zo wordt begin volgend jaar de National Defense Strategy verwacht, met daarin een militaire uitwerking van het stuk van de veiligheidsraad.

Het German Marshall Fund of the United States, een onafhankelijke denktank over de transatlantische verhoudingen, voorspelt in een artikel „beduidende veranderingen voor wat betreft militaire opleiding, defensiebudgetten en paraatheid in algemene zin”. Het zou zomaar kunnen, schrijven de auteurs, dat de nieuwe strategie en de focus op het westelijk halfrond die daarin wordt voorgeschreven, tot een scheuring in het bondgenootschap leidt.

Niet alleen ideologisch, maar ook qua paraatheid. „Het zou kunnen betekenen dat de Europese troepen zullen merken dat ze met Amerikaanse partners samenwerken die zich meer toeleggen op missies om drugs te onderscheppen of migranten te weren, dan op de grootschalige operaties die je verwacht in een conflict met meer traditionele tegenstanders als Rusland.”

‘Democratie-vertrappende regeringen’

Vanuit Buitenlandse Zaken worden directieven gestuurd naar de ambassades, die op hun beurt hun jaarlijkse strategieën zullen opstellen met een schuin oog op de documenten van het departement, maar vooral in lijn met de 33 bladzijden waarin de veiligheidsraad zijn strategie heeft gegoten.

Een kleine tekstvergelijking laat zien welke verschuivingen in het beleid zullen leiden tot verschuivingen in de Amerikaanse diplomatie. In de NSS van 2017, de eerste die Trump liet uitgaan, werd relatief (het document was ruim twee keer zo lang) evenveel aandacht gegeven aan de economische belangen van de VS. Maar andere woorden en frases die traditioneel in dit beleidsstuk voorkwamen, ook nog in 2017, zijn ineens gedecimeerd. Het woord ‘diplomatiek’ wordt geen twaalf keer meer genoemd, zoals in 2017, maar vier keer. Het woord ‘regels’, verwijzend naar een idee van internationale orde en afspraken, is teruggebracht van dertien (2017) naar één vermelding in 2025 – en dan nog tussen aanhalingstekens als sneer naar degenen die nog geloven in de ‘rules-based international order’.

Geert Wilders reageerde direct verheugd op de Amerikaanse omarming

Verder neemt de regering-Trump afscheid van het idee dat de VS vanouds een voorvechter van de democratie over de hele wereld zijn. Deze regering zoekt „vreedzame handelsrelaties met alle landen, zonder hun democratische of maatschappelijke veranderingen op te leggen”. Het enige deel van de wereld waar de VS dat nog doet is Europa, waar de regering-Trump ‘patriottische partijen’ belooft te steunen tegen hun ‘democratie-vertrappende regeringen’; Geert Wilders reageerde direct verheugd op deze omarming.

Doodzonde

Kunnen Amerikaanse diplomaten in Parijs, Londen, Berlijn of Den Haag nog naar eigen inzicht de harde boodschap verzachten? Nee, zegt de oud-diplomaat, het beleid is weliswaar niet in steen gebeiteld, maar Buitenlandse Zaken is een hiërarchische organisatie en die dient de president. Er kan wat worden gespeeld met de toon en met hóe onderdelen van het beleid worden uitgevoerd, maar uitgevoerd wordt het. De oud-diplomaat noemt het een van de ‘doodzonden’ van de diplomatie als de president een krachtige boodschap heeft en zijn diplomaten tekortschieten in het overbrengen daarvan.

De bondigheid van de jongste NSS moet dan ook niet worden opgevat als teken dat het minder serieus is dan eerdere edities, zegt de oud-diplomaat. Integendeel. Een korte boodschap heeft juist meer kracht dan een lange, en laat minder ruimte voor zelfs kleine afwijkingen van de lijn.

Geef cadeau

Deel

Mail de redactie

NIEUW: Geef dit artikel cadeau
Als NRC-abonnee kun je elke maand 10 artikelen cadeau geven aan iemand zonder NRC-abonnement. De ontvanger kan het artikel direct lezen, zonder betaalmuur.

De journalistieke principes van NRC