Inwestycje muszą siebie nawzajem „widzieć”. Na drogach będzie specjalny budżet

• – Aby ogłosić przetarg, musimy mieć komplet dokumentacji. Tymczasem dłużej niż zakładaliśmy, trwało procedowanie naszych wniosków przez organy środowiskowe, a w kwestiach geologicznych barierą były choćby… żniwa – tak niską podaż nowych zamówień w trzech pierwszych kwartałach 2025 r. tłumaczy Paweł Woźniak, p.o. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad.
• – Po tegorocznych doświadczeniach wyraźnie dostrzegamy potrzebę koordynacji ogłaszania zadań z obszaru dróg, kolei, portów, transportu lotniczego czy energetyki. Dużo się w Polsce obecnie dzieje i te inwestycje muszą siebie nawzajem „widzieć”, żeby nie doszło do kumulacji prac i związanych z tym negatywnych konsekwencji dla rynku – ocenia Paweł Woźniak.
• – Nowością na rok 2026 jest budżet remontowy dla dróg krajowych, czego do tej pory nie było. – Po upływie najbliższej dekady będziemy skupiali się bardziej na utrzymaniu, przebudowie oraz rozbudowie już istniejących dróg niż na budowie nowych, więc oczywiście nakłady potrzebne na sferę utrzymaniową będą coraz większe – podkreśla Paweł Woźniak.

Paweł Woźniak, p.o. Generalny Inspektor Dróg Krajowych i Autostrad. Fot. GDDKiA
Szef GDDKiA o sytuacji w przetargach: nie zauważamy zjawiska walki cenowej

Zakładaliście na rok 2025 ogłoszenie postępowań na budowę ponad 300 km nowych dróg za kwotę ponad 13 mld zł. Dowieźliście ten ambitny plan?

– Plan zakładał ok. 330 km, które na pewno mieliśmy ogłosić i to zostało dowiezione. A nawet nieco więcej, bo dobiliśmy do niespełna 400 km. Grudzień był dla nas zdecydowanie najgorętszym okresem całego roku, bo wcześniej nie szło to tak, jak sobie zaplanowaliśmy. Chcieliśmy w miarę płynnie i jednolicie rozłożyć ogłaszanie postępowań w ciągu roku, a tymczasem do września ogłosiliśmy dziesięć przetargów, więc w końcówce roku mieliśmy do czynienia z prawdziwą kumulacją.

Podobnie było, jeżeli chodzi o inwestycje zakończone. W sumie planowaliśmy w 2025 r. oddać do użytku ok. 400 km dróg. Do grudnia udostępniliśmy nieco ponad 200 km, natomiast w samej końcówce roku przekazaliśmy kierowcom prawie 190 km, m.in. S1 Brzeszcze – Bielsko-Biała Hałcnów, S6 od Koszalina do Słupska czy obwodnicę Koźmina Wielkopolskiego w ciągu DK15. Oddaliśmy też kolejne odcinki drogi ekspresowej S7: drugą część Obwodnicy Metropolii Trójmiejskiej Żukowo – Gdańsk Południe czy Płońsk – Modlin na północ od Warszawy.

Z czego wynikała tak słaba podaż nowych zamówień w trzech pierwszych kwartałach?

– Pamiętajmy, że aby ogłosić przetarg, musimy mieć komplet dokumentacji. Konieczne jest m.in. uzyskanie decyzji środowiskowych i zakończenie badań geologicznych. Tymczasem dłużej niż zakładaliśmy, trwało procedowanie naszych wniosków przez organy środowiskowe, a w kwestiach geologicznych barierą były choćby… żniwa. Musieliśmy opóźnić pewne procesy, żeby nie zakłócać pracy rolników. Z pozoru błahe sprawy, ale to wszystko razem powodowało, że dokumentację mogliśmy finalizować w okolicach listopada – grudnia i ogłaszanie przetargów przyspieszyło dopiero pod koniec roku.

Na tegorocznych przetargach ścisk był ogromny, regularnie było po kilkunastu oferentów walczących ze sobą cenami. Czy to pozwoliło wam wydać trochę mniej, niż pierwotnie zakładaliście, bądź zrobić więcej w ramach zakładanego budżetu?

– Analiza wyników tegorocznych postępowań wskazuje, że średnia wartość najniższej oferty stanowiła 85 proc. naszego kosztorysu, a ogólna średnia wynosiła dokładnie 100 proc. Wynika z tego, że postępowania są dobrze przygotowywane, a zamawiający i wykonawcy odpowiednio liczą wartości przyszłych realizacji. Było jedno postępowanie, gdzie wykonawcy próbowali „grać ceną”, ale to był wyjątek wynikający z atrakcyjności tego konkretnego postępowania i tego, że wszyscy chcieli je realizować.

Nasze wyliczenia mają stabilne podstawy, a ceny w ofertach generalnie są w miarę porównywalne. Na ten moment nie zauważamy zjawiska walki cenowej. Przy okazji spotkań z branżą podkreślamy zresztą, że żaden mechanizm czy waloryzacyjny, czy dotyczący naszych rozliczeń nie zastąpi zdrowego rozsądku i dobrej wyceny przy ofertowaniu. To te czynniki dopiero zapewnią terminową realizację oraz odpowiednią jakość i sprawią, że wykonawcy nie muszą później szukać oszczędności.

Wydolność administracji środowiskowej czy urzędów wojewódzkich jest ograniczona

Jedną z najważniejszych dla branży spraw była w tym roku nowelizacja Prawa zamówień publicznych, umożliwiająca publicznym zamawiającym ograniczenie dostępu do postępowań wykonawcom z tzw. państw trzecich. Jak u was wygląda wdrażanie tej noweli?

– Kwestię ochrony naszego rynku przed firmami mającymi siedzibę w tzw. państwach trzecich zaczęliśmy omawiać już na początku zeszłego roku. Ogłoszenie wyroku TSUE w październiku 2024 r. pozwoliło nam wdrożyć jego zapisy, nie czekając na nowelizację Prawa zamówień publicznych. Jako drudzy wśród wszystkich publicznych zamawiających w Polsce – zaraz po PKP PLK – wprowadziliśmy zapisy chroniące krajowy i europejski rynek budowlany przed napływem firm spoza Unii Europejskiej. Wdrożyliśmy te zasady od początku 2025 r.

Pierwszy przetarg, który ogłosiliśmy z tym ograniczeniem, dotyczył odcinka autostrady A2 od Kijowca do Dobrynia. Zresztą każde z 10 postępowań, które były ogłoszone do września, czyli do nowelizacji ustawy PZP, miało zapisy ograniczające możliwość startowania firm z państw trzecich. Ucieszyła nas nowelizacja przepisów, gdyż potwierdziła słuszność naszego podejścia. Obecnie co do zasady w ramach kluczowych inwestycji z RPBDK w każdym postępowaniu mamy te ograniczenia wpisane i do tych nowych inwestycji firmy z krajów trzecich nie mają dostępu.

Kilka tygodni temu przedstawiliście branży plany inwestycyjne na rok 2026, tak więc wiadomo już, co chcecie zrobić. Pytanie jednak, czego w kontekście tych planów nauczył was rok 2025? Czy jest szansa, że uda się zapewnić większą równomierność, jeśli idzie o podaż postępowań?

– Planowanych postępowań na przyszły rok, podobnie jak i na rok 2027, mamy bardzo dużo. Średnio jest rocznie 300-350 km nowych dróg do przetargu. Obecnie w realizacji mamy ponad 1370 km dróg szybkiego ruchu i obwodnic za 55,8 mld zł i rok do roku wygląda to podobnie, bo część inwestycji się kończy, ale za to ruszają nowe.

Przedstawiając plany na rok 2026 i prognozy na rok 2027, pokazujemy rynkowi, że zapewniamy stabilność w ogłaszaniu przetargów i w realizacji inwestycji. Chodzi o to, żeby ograniczać możliwość tej walki cenowej. Wykonawcy wiedzą, że dany przetarg nie jest ostatni i jeśli w tym się nie uda wygrać, to będzie następny i pracy starczy dla każdego.

Po tegorocznych doświadczeniach wyraźnie dostrzegamy też potrzebę koordynacji ogłaszania zadań z obszaru dróg, kolei, portów, transportu lotniczego czy energetyki. Dużo się w Polsce obecnie dzieje i te inwestycje muszą siebie nawzajem „widzieć”, żeby nie doszło do kumulacji prac i związanych z tym negatywnych konsekwencji dla rynku.

Wydolność administracji środowiskowej czy urzędów wojewódzkich jest ograniczona. Jeżeli będziemy patrzyli tylko na siebie i ogłaszali maksymalną liczbę przetargów, to w efekcie nasze dokumentacje będą tak czy inaczej opóźnione. Nie będziemy mogli ogłaszać przetargów, jeżeli nasze wnioski będą czekały w kolejce np. po Porcie Polska bądź po inwestycjach morskich lub energetycznych. To wszystko musi opierać się na możliwej wydolności administracji, tak aby nadążała za tempem naszych realizacji i potrzeb co do ogłaszania przetargów. Dlatego też koordynujemy nasze działania m.in. z PKP PLK, żebyśmy jedni drugim nie przeszkadzali w swoich harmonogramach.

Czy ta koordynacja oznacza, że w przypadku potencjalnej kolizji ktoś się wstrzyma z procedowaniem swojej inwestycji i poczeka kwartał albo dwa?

– Mamy to tak rozplanowane, że nasze inwestycje nie kumulują się na danym obszarze. One się mijają lub nakładają, tak żeby ze sobą wprost nie kolidować. Mamy to tak poukładane, żeby „widzieć” siebie nawzajem. Oczywiście są również miejsca, gdzie te inwestycje muszą być realizowane równolegle, żeby dotrzymać terminów. Wtedy koordynujemy sprawy w odpowiednich urzędach i ustalamy harmonogramy tak, żeby realizacje były zgodne z planami.

Przykładem takiej koordynacji jest budowa elektrowni jądrowej, gdzie obecnych jest wielu interesariuszy i wykonawców. Mamy tam skonsolidowane harmonogramy, które pokazują nam, w jakich terminach mamy zrobić naszą część prac tak, żeby nie przeszkadzać sobie z innymi zamawiającymi.

Nie ma ryzyka, że trzeba będzie ciąć inwestycje. W sprawie waloryzacji „nie ma za wiele pola do zmian”

Na ile pewne jest zabezpieczenie finansowe dla zamówień sygnalizowanych na lata 2026-2027? Czy plany te nie są zagrożone w kontekście ewentualnej waloryzacji kontraktów sprzed lutego 2022 r. i stanowiska Ministerstwa Finansów, które odrzuciło prośbę Ministerstwa Infrastruktury o dodatkowe środki na ten cel? Słyszałem już sugestie, że skoro pieniędzy tych trzeba będzie poszukać np. u was, to być może coś zostanie wycięte z programu inwestycji.

– Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma zapewnione finansowanie w ramach realizacji m.in. dwóch głównych programów rządowych – tj. RPBDK i PB100. W tym drugim przypadku mamy zapewnione finansowanie do roku 2030, a w pierwszym z perspektywą aż do roku 2033. Tak więc tutaj zagrożenia nie ma i jeżeli coś miałoby się zmienić np. w harmonogramach, to musiałoby się to dokonać na poziomie decyzji Rady Ministrów. Na dziś nie widzę takiego ryzyka.

Jeśli chodzi o waloryzację, to przypomnę też, że od 2022 r. przeznaczyliśmy łącznie na ten cel ponad 5 mld zł. Tak więc te 2 mld zł, o których mówimy w kontekście dodatkowej waloryzacji kontraktów sprzed wojny na Ukrainie, to jest oczywiście znacząca kwota, ale nie spowodowałaby ona konieczności zaniechania realizacji zaplanowanych inwestycji. Generalnie zagrożeń dotyczących braku finansowania na ten moment nie widzę.

Temat waloryzacji jest jednym z tematów, który się pojawił bądź pojawi się w ramach Forum Inwestycyjnego, które zaczęło w październiku działać przy GDDKiA. Jakie cele sobie w kontekście działania tego forum stawiacie i co znajdzie się w jego agendzie na przyszły rok?

– Forum inwestycyjne to wyjście naprzeciw oczekiwaniom branży budowlanej w Polsce. Stanowi platformę komunikacji między zamawiającymi, projektantami, nadzorami a wykonawcami. Jest też przestrzenią do szukania skutecznych rozwiązań dla ewentualnych problemów. Waloryzacja faktycznie będzie jednym z punktów dyskusji w ramach grup roboczych naszego forum, przy czym bardziej będzie tu chodzić o sposób rozliczania waloryzacji niż o to, czy waloryzacja się wykonawcom należy, czy też nie.

Są pewne propozycje branży, które z jej punktu widzenia wydają się słuszne i mogące przyczynić się do poprawy finansowania inwestycji. Jeżeli będą to rozwiązania, które rzeczywiście wniosą coś pozytywnego, to na pewno rozważymy ich wprowadzenie. Po analizie działania dotychczasowego systemu waloryzacyjnego widzę jednak, że funkcjonuje on dobrze i prawidłowo reaguje na zmiany cen materiałów budowlanych, robocizny, paliwa i wszystkich tych składowych, które mają wpływ na finalną wartość inwestycji. Myślę, że tutaj nie ma za wiele pola do zmian. Natomiast oczywiście spotkamy się i wysłuchamy argumentów drugiej strony, bo być może nie widzimy czegoś, co widzi branża.

Generalnie tematów do przedyskutowania w ramach Forum inwestycyjnego jest bardzo dużo. Otrzymaliśmy już około 30 propozycji tematycznych, a ponad 60 podmiotów zgłosiło się do nas z chęcią wzięcia udziału w pracach grup roboczych, żeby te dobre rozwiązania wypracowywać i wskazywać kierunki rozwoju sieci drogowej w Polsce pod kątem budowy i utrzymania.

Blisko 6 mld zł na utrzymanie dróg. Tyle na początek, bo z roku na roku ta pula będzie rosła

No właśnie, kwestia utrzymania. Czy dostrzegacie już kres ery wielkiego budowania i konieczność przesunięcia akcentów waszej działalności bardziej w kierunku utrzymania powstałej siatki dróg?

– Wiadomo, że cel mamy jasno określony i jest nim ok. 8 tys. km dróg szybkiego ruchu w Polsce. Na ten moment mamy już prawie 5,5 tys. km, w realizacji nieco ponad 1080 km, w przetargach 270 km, tak więc pozostaje jeszcze ok. 1160 km takich dróg. Ich dokumentacja jest już w przygotowaniu. Działania te mamy rozplanowane do roku 2033-2035.

Po upływie najbliższej dekady będziemy skupiali się bardziej na utrzymaniu, przebudowie oraz rozbudowie już istniejących dróg niż na budowie nowych, więc oczywiście nakłady potrzebne na sferę utrzymaniową będą coraz większe. Trzymamy w tym kontekście „rękę na pulsie”, żeby z roku na rok podnosić kwoty na finansowanie utrzymania dróg.

Nowością na przyszły rok jest budżet remontowy dla dróg krajowych, czego do tej pory nie było. Od 2026 r. chcemy taką pulę środków na remonty przekazywać do Oddziałów GDDKiA, tak żeby ich dyrektorzy wiedzieli, że te pieniądze są zapewnione. Dzięki temu będą mogli odpowiednio planować remontowanie i utrzymywanie sieci dróg krajowych w kolejnych latach.

Jak duża będzie ta pula utrzymaniowa w przyszłym roku i jak będzie wyglądać na tle puli inwestycyjnej?

– Na remonty, utrzymanie bieżące, przebudowy, rozbudowy mamy na przyszły rok przewidziane niemal 6 mld zł. Z kolei na inwestycje jest ok. 20 mld zł, czyli można powiedzieć, że ok. 1/3 tego, co jest przewidziane na budowę nowych dróg, chcemy wydać na utrzymanie tych już istniejących. Z biegiem lat, biorąc to pod uwagę, że co roku będzie nam przybywało kilkaset kilometrów nowych dróg, te proporcje będą się zmieniały. W przyszłości pewnie się wyrównają, a finalnie utrzymanie będzie nawet przeważało.

Drogowcy spokojni o dostawy kruszywa. „Część niezbędnego materiału będziemy mogli odzyskać na budowie”

Przy okazji niedawno ogłoszonego przetargu na rozbudowę autostrady A2 wśród kryteriów pojawiło się wykorzystanie destruktu. Czy to oznacza, że zaczynacie odchodzić od dominacji kryterium cenowego i czy ta „premia” za wykorzystanie destruktu świadczy o jakimś zielonym zwrocie?

– W przetargach, w których jest to możliwe, wprowadzamy określone wymagania sprzętowe, a także rozwiązania premiujące wykonawców deklarujących wykorzystanie destruktu asfaltowego. Takie kryteria po raz pierwszy pojawiły się w postępowaniach na budowę S16 na odcinkach Olsztyn – Barczewo i Barczewo – Biskupiec, ostatnio zrobiliśmy to także przy przetargach na rozbudowę autostrady A2 między Warszawą i Łodzią.

We wszystkich tych przypadkach, jeśli wykonawca deklaruje możliwość wykorzystania destruktu, to dostaje dodatkowe punkty. Zakładamy, że w rezultacie inni wykonawcy, chcąc rywalizować z tamtymi podmiotami, również szukać będą tych dodatkowych możliwości punktowania. Dowodem na wdrażanie kryteriów pozacenowych w naszych realizacjach jest jednak nie tylko wykorzystanie destruktu asfaltowego, ale też oczekiwania odnośnie do kadr. Chcemy, żeby firmy – poprzez system staży bądź współpracę z uczelniami – zachęcały młodych inżynierów i obecnych studentów do pracy w branży.

Traktujecie to jeszcze jako swego rodzaju pilotaż czy systemowo będziecie w tę stronę zmierzali?

– Musimy na to patrzeć szerzej. Widzimy, jakie są potrzeby rynku – na budowach naprawdę brakuje inżynierów czy generalnie ludzi do pracy. Chcemy tymi dodatkowymi, pozacenowymi wymaganiami szukać takich możliwości, aby tych ludzi ściągnąć na budowy i pokazać, że ta praca jest atrakcyjna i nowoczesna. Wykorzystywane są w niej m.in. narzędzia cyfrowe i związane z AI. Myślę, że to będzie jeden z punktów, który będziemy chcieli na stałe wdrożyć w naszych postępowaniach przetargowych.

Jeśli chodzi natomiast o zielone zamówienia, to są one jednym z tematów, które branża zgłosiła do wspomnianego już Forum Inwestycyjnego. Co więcej, jeśli popatrzymy na perspektywę 10-letnią, to zobaczymy, że wiele z tych inwestycji, które są dopiero przed nami, stanowić będą rozbudowy istniejących dróg. A to wiąże się m.in. z remontem warstw nawierzchni i oznacza, że będziemy mieli stałe źródło destruktu, czyli pełnowartościowego materiału na miejscu, na placu budowy. Nie trzeba będzie go wydobywać, przewozić ani składować i stąd wynika potrzeba wprowadzenia tych kryteriów. To taka gospodarka materiałami w obiegu zamkniętych, która służy byciu – na tyle, na ile jest to możliwe – samowystarczalnym materiałowo.

To akurat ważna kwestia w kontekście chociażby sygnałów płynących ze strony producentów kruszyw, którzy twierdzą, że jeśli idzie o podaż tego produktu, to może być momentami ciężko.

– Znamy temat. Był on omawiany, wysłuchiwaliśmy zarówno głosów branży kruszywowej, jak i największych wykonawców. Ci drudzy wprost powiedzieli, że nie widzą takiego problemu i w perspektywie najbliższych lat nie biorą go pod uwagę w swoich wyliczeniach.

My natomiast mamy świadomość, że ta kolejowo-energetyczno-lotniskowa kumulacja prac może w końcu nadejść. I to nawet mimo sprawnej koordynacji w zakresie ogłaszania poszczególnych przetargów. Dzięki temu, że bierzemy to pod uwagę, to jeżeli ten problem się pojawi, będziemy zabezpieczeni w jakiś sposób tym materiałem, który jest wbudowany w istniejącą infrastrukturę. Port Polska będzie musiał kupić wszystko od zera, podobnie jak wykonawca elektrowni atomowej czy kolejarze.

My mamy o tyle wygodną pozycję, że część niezbędnego materiału będziemy mogli odzyskać na budowie. Nie będziemy się musieli martwić o zapasy w kopalni kruszyw ani o wolne tory, żeby to wszystko przywieźć. To nie zapewni 100 proc. tego, co będziemy potrzebować, ale każde 5 czy 10 proc. to już jest ulga zarówno dla nas, jak też dla całego tego systemu logistycznego, który będzie musiał to dostarczyć.

Obecny standard realizacji dróg zbieżny z oczekiwaniami MON

Dużo się mówi o znaczeniu infrastruktury w kontekście zdolności obronnych państwa. Czy przy planowaniu realizacji kontaktujecie z Ministerstwem Obrony Narodowej lub wojskiem w kontekście np. parametrów wybranych odcinków budowanych dróg albo przebudów tych już istniejących?

– Jesteśmy w stałym kontakcie z kluczowymi resortami, które odpowiadają za bezpieczeństwo, czyli m.in. MON i MSWiA. Te kontakty są stałe, stabilne i oczywiście bardzo potrzebne. Mamy pewne wytyczne tych resortów i je realizujemy. Nie mogę mówić o szczegółach, natomiast zapewniam, że zarówno nowe, jak i te już istniejące drogi funkcjonują w taki sposób, że spełniają potrzeby obronne.

Budowa dróg odpowiada oczekiwaniom tych instytucji i nasze drogi mogą być wykorzystywane przez wojsko czy przez inne jednostki na potrzeby przewozu ciężkiego sprzętu. Chcę przy tym zaznaczyć, że nasz obecny standard realizacji jest zbieżny z oczekiwaniami, które ma MON. Tak więc tutaj dużo zmian nie ma, naprawdę nasza infrastruktura jest zbudowana na takim poziomie, że już spełnia oczekiwania resortu obrony.