Polska się wyludnia i to, jak zaplanujemy działania na najbliższe lata, będzie stanowiło o być albo nie być konkretnych jednostek samorządu terytorialnego. Nie od polityków, a od polityki rozwojowej.
Bank Gospodarstwa Krajowego zbadał wpływ kurczenia się ludności Polski na finanse jednostek samorządu terytorialnego.
Największe problemy będą miały gminy do 5000 mieszkańców, których notabene ogólna liczba wzrośnie.
Raport nie wskazuje jednak, które konkretnie, bo badaniu poddano poszczególne kategorie jednostek, co pozwoliło na wyciągnięcie tych wniosków.
W maju 2026 r. Bank Gospodarstwa Krajowego opublikował raport „Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań”. Prawie 17-proc. spadek liczby mieszkańców przy jednocześnie istotnym wzroście osób w wieku poprodukcyjnym prowadzi do prostego wniosku: że bez podjęcia działań mających na celu powstrzymanie skutków negatywnych zmian niektóre jednostki będą traciły sens istnienia. Skąd tyle pesymizmu? Przecież raport dotyczy 2060 roku, tu wszystko może się jeszcze zdarzyć.
Mateusz Walewski, główny ekonomista, dyrektor Departamentu Badań i Analiz Banku Gospodarstwa Krajowego: Wpływ demografii na przyszłość jednostek samorządu terytorialnego jest oczywisty.
Ludność Polski będzie spadała i bez względu na to, w czyją prognozę spojrzymy – czy ONZ, czy Eurostatu, czy GUS – to jest przesądzone.
Raport BGK: Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań
My analizowaliśmy prognozy GUS, który zbiera dane z każdej gminy w Polsce, żeby pokazać, jak odmienna jest sytuacja demograficzna w różnych rodzajach samorządów, w zależności od ich wielkości. Ludności w wieku produkcyjnym będzie mniej, a w związku z tym mniejsze będą wpływy z podatku PIT, a de facto z udziałów w zarobkach mieszkańców, które stanowią bardzo istotną część dochodów własnych gmin i miast na prawach powiatu.
Nasz raport dotyczy roku 2060. Ta perspektywa wydaje się bardzo odległa, ale mieszkańcy Polski, którzy rodzą się teraz, będą w 2060 roku w szczycie kariery zawodowej. Właśnie dlatego to, co będzie w 2060 roku, jest już w dużej mierze zdeterminowane.
Największy spadek dochodów własnych oraz wzrost wydatków nieelastycznych wystąpi w gminach najmniejszych
W związku z tym już teraz wiemy i to pokazujemy w raporcie, że najmniejsze samorządy stracą najwięcej bazy podatkowej. Jednocześnie ich wydatki nieelastyczne, a więc utrzymanie dróg, utrzymanie budynków administracyjnych czy wszelkiej infrastruktury komunalnej, wzrosną. Warto podkreślić, że do tych stałych zaliczyliśmy także wydatki na pomoc społeczną oraz opiekę nad osobami starszymi, ponieważ społeczeństwo będzie się starzało.
Raport BGK: Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań
Obecnie te wydatki średnio w Polsce stanowią 24 proc. całości wydatków. W wielkich miastach są one najwyższe, ale jednocześnie stanowią najniższy procent budżetu. Natomiast to właśnie te wydatki najbardziej wzrosną dla gmin, które w tej chwili mają poniżej 5000 mieszkańców (wzrost tych wydatków na jednego mieszkańca wyniesie w tych gminach 88 proc.).
Oznacza to, że jednocześnie będziemy mieli do czynienia z istotnym kurczeniem się bazy podatkowej i bardzo wyraźnym wzrostem wydatków sztywnych w całości wydatków jednostek samorządu terytorialnego.
Dla wielu gmin prognoza na 2026 rok mogłaby brzmieć zbyt alarmistycznie
Jakie to będzie miało konsekwencje finansowe dla gmin?
– Bardzo poważne, ale w tym raporcie nie prezentujemy parametrów dla konkretnych gmin, tylko piszemy o ich kategoriach.
Tworzenie prognoz dla konkretnych samorządów nie miałoby większego sensu. bo w poszczególnych gminach mogą one odbiegać znacząco od rzeczywistości i być zbyt alarmistyczne, natomiast dla całych agregatów prawdopodobieństwo ich realizacji jest bardzo wysokie.
W raporcie nie ma też rekomendacji, dlatego że te rekomendacje muszą być wariantowe. Poszczególne warianty zależą z kolei od wyborów stricte politycznych, ale rozumianych nie jako wynik walki politycznej, tylko wyraźnie określonej polityki rozwoju, postępowania (od angielskiego „policy” – red.), a więc tego, co my z tym problemem chcemy zrobić i jak chcemy to zrobić.
Możemy powiedzieć: spróbujmy te negatywne tendencje odwrócić. To jest trudne, ale możliwe. Takie tendencje są bardzo silne nie tylko w Polsce, ale też w Europie, bo problem demograficzny dotyczy całej Europy.
Możemy więc starać się przeciwdziałać spadkowi ludności endemicznej, stwarzając im warunki dla rozwoju i dbając o ludzi starszych. Możemy też starać się wykorzystać sąsiadów – stworzyć atrakcyjne warunki dla migracji wewnętrznej, przyciągając mieszkańców z sąsiednich miejscowości lub też nastawiać się na emigrację zewnętrzną.
Rozmawialiśmy o tym na panelu „Lokalne zróżnicowanie sytuacji demograficznej i migracyjnej – ograniczenia, szanse i wyzwania rozwojowe” podczas XIX Konferencji BGK dla JST. I tu pomysły są naprawdę różne. Możemy robić wiele różnych rzeczy, ale to, jaki my nacisk położymy na poszczególne elementy działania, to jest wybór stricte polityczny. To, co możemy zrobić, to pokazywać opcje – i tak też zrobiliśmy.
Nasz raport nie tylko skupia się na makroanalizie budżetów. Analizujemy też strategie rozwojowe 103 miast, które należą do tej policentrycznej sieci rozwojowej, według strategii rozwoju Polski 2035. Ta ma być niedługo przyjęta przez rząd.
W strategiach rozwoju wszystkie badane miasta zauważają problemy demograficzne
Jakie wnioski płyną z analizy tych strategii?
– Generalnie, że prawie wszystkie samorządy dostrzegają co najmniej trzy z pięciu objawów problemów demograficznych, które myśmy wyodrębnili. A są nimi:
spadek liczby ludności w ogóle,
migracja do gmin okalających miasto,
migracja do innych samorządów,
niska dzietność,
wzrost liczby mieszkańców starszych, powyżej 66 lat.
Przy czym migrację do innych miejsc i starzenie się ludności dostrzegają wszystkie samorządy, bez względu na to, kiedy tę strategię przygotowywały – czy dwa lata temu, czy 10.
Druga sprawa to, jak samorządy na te zjawiska odpowiadają. I tu właściwie wszystkie samorządy próbują poprawiać jakość życia mieszkańców, żeby ich zatrzymać w mieście. Trochę mniej jednostek próbuje adaptować się do starzenia się mieszkańców. Samorządy mogą też starać się aktywnie odbudowywać potencjał ludnościowy, czy to poprzez programy pronatalistyczne, czy poprzez właśnie programy proimigracyjne – i po te strategie sięga już zdecydowanie mniej samorządów. Tu występuje prawidłowość, że im większe miasto, tym więcej ma tych planów.
To oczywiście jest wprost powiązane z zasobami danego miasta, w myśl zasady większy może więcej. Natomiast średnio na 10 narzędzi, które wymieniamy, najmniejsze jednostki mówią o prawie siedmiu, a te największe o ponad dziewięciu.
Raport BGK: Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań
To chyba dobry rezultat?
– Można powiedzieć, iż samorządy dostrzegają problem i próbują mu jakoś zaradzić, ale oczywiście możemy też powiedzieć, że szklanka jest do połowy pusta.
Najczęściej podejmowane są takie działania, jak poprawa dostępności transportu publicznego, rewitalizacja zasobu mieszkaniowego, poprawa dostępności żłobków, przedszkoli – ale na programy mające na celu poprawę dzietności, takie jak opieka nad kobietami w ciąży czy opieka okołoporodowa – decyduje się już tylko 7 proc. samorządów.
Na finansowanie in vitro decyduje się tylko 9 proc. z badanych jednostek. Z drugiej strony aż połowa badanych samorządów myśli o jakichś programach integracyjnych, adaptacyjnych dla cudzoziemców. To też jest sposób.
Nie można stwierdzić, że kurczenie się bazy podatników wpłynie na brak możliwości funkcjonowania gmin
Wszystkie te działania wiążą się z pieniędzmi. Jak pan ocenia obecną sytuację finansową jednostek samorządu terytorialnego? Niektórzy twierdzą, że po reformie ona nie jest taka dobra.
– Ci, którzy mówią, że się pogorszyła, to tak naprawdę jako pogorszenie traktują to, że im się najmniej poprawiło. Generalnie sytuacja całego sektora samorządowego się poprawiła. Wzrósł udział dochodów własnych, ponieważ ten największy dochód, czyli udział w podatkach, przestał być de facto udziałem w PIT, a stał się udziałem w zarobkach. Został oderwany od zmian podatkowych, a to zapewnia stabilizację.
Raport BGK: Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań
Więc tutaj naprawdę trudno szukać dziury w całym, ale oczywiście zawsze można coś poprawić. I pewnie właśnie z powodu zmian demograficznych finanse samorządów będą się zmieniały – czy to samorzutnie, czy też odgórnie w drodze zmian systemowych.
Już te zmiany, z którymi w tej chwili mamy do czynienia, zachęcają do łączenia funkcji poszczególnych jednostek samorządu. To jeden z głównych wniosków naszej dyskusji o demografii.
Po pierwsze musimy zacząć mówić o tym, jak w mądry sposób dostosować się do kurczącej się ludności. Jak mówić o rozwoju ekonomicznym kraju, wzroście dochodów, bogactwa na głowę w sytuacji, gdy w tych najmniejszych samorządach ta baza podatkowa będzie malała. Jak tymi procesami zarządzić w mądry sposób?
Takie programy w krajach zachodnich już są. Kryją się pod pojęciem „smart shrinking”, które odnosi się do inteligentnego zarządzania kurczącym się miastem lub regionem.
Przykładem takich działań może być jedno z miast niemieckich, które wyburzyło dużą część bazy mieszkaniowej, wyremontowało pozostałą i zamiast się kurczyć, zaczęło się intensywnie rozwijać. Bo na skutek tego mądrego obkurczenia pojawiło się atrakcyjne życie.
Drugi sposób to łączenie funkcjonalne, którego można dokonać oddolnie. Nie chodzi o łączenie całych samorządów w pojedyncze jednostki, tylko łączenie się w celu realizacji pewnych funkcji publicznych. To drugie jest pewnie trudniejsze „operacyjnie”, ale za to łatwiejsze do przeprowadzenia z punktu widzenia stricte politycznego.
Czy z raportu wynika, ile może kosztować bezczynność? Ile jednostek samorządu terytorialnego może za te 34 lata stracić możliwość realizowania swoich funkcji?
– Nie. W raporcie pokazujemy tylko skalę zmian, skalę problemu. Nie wiem, czy jesteśmy w stanie to teraz policzyć. Kolejna kwestia: co to znaczy stracić zdolność do realizacji wszystkich funkcji przez samorząd? To trzeba by najpierw dobrze zdefiniować.
Raport BGK: Demografia a przyszłość finansów samorządów lokalnych w Polsce. Mniej mieszkańców, nie mniej wyzwań
Możemy powiedzieć – i to się pojawiło w trakcie naszej dyskusji na konferencji – iż już w tej chwili dla części samorządów takie wydatki podstawowe, nieelastyczne, na edukację są wyższe niż dochody własne.
Czy to znaczy, że utraciły one tę zdolność do sprawowania swojej funkcji, czy nie? Przecież zawsze można mieć jeszcze jakieś inne możliwości – np. dotacje. To zależy od polityki państwa. Dlatego w raporcie specjalnie nie przyjmowaliśmy takich twardych definicji.
Czy perspektywa kurczenia się liczby mieszkańców mniejszych jednostek samorządu terytorialnego może już teraz wpłynąć na zdolność do zaciągania zobowiązań długoterminowych przez te JST?
– Niekoniecznie. Największy problem jest w grupie najmniejszych gmin, ale one są relatywnie najmniej zadłużone. Poza tym one miały i mają dużo większy udział dochodów nie własnych, w porównaniu z silniejszymi jednostkami. Rzadziej zaciągają też kredyty na inwestycje, częściej posługują się dotacjami na inwestycje, wykorzystując środki unijne.
Dlatego my nie patrzymy na problem kurczenia się samorządów z punktu widzenia zdolności do obsługi kredytu, bo jednak możemy powiedzieć, że per capita dochód gmin będzie rósł, będą rosły bogactwo, zamożność, produktywność ludności. To wszystko w ujęciach nominalnych, zdolności do obsługi kredytu nie będzie aż tak źle wyglądało. My mówimy raczej o relatywnych przesunięciach.
Materiał chroniony prawem autorskim – zasady przedruków określa regulamin.