UOKiK, URE, UKE i UTK nałożyły w ostatnich pięciu latach ponad 3,6 mld PLN kar. Ściągalność sięga jednej czwartej, przeciętna sprawa antymonopolowa trwa ponad rok. Jednak żaden z regulatorów nie sprawdza systemowo, czy jego decyzje faktycznie coś naprawiają. To nie jest opis dysfunkcji jednego urzędu — to opis architektury, w której kara stała się celem samym w sobie.

Raport Centrum Strategii Rozwojowych (CSR), punktuje coś, o czym przedsiębiorcy mówią od lat. Rzadko trafia to pod postacią twardych liczb: polski system nadzoru gospodarczego karze dużo. Jednak skutecznie egzekwuje mało, a przede wszystkim — nie wie, czy to, co robi, ma sens.

Kara jako rytuał, nie jako narzędzie

Nałożenie kary powinno być środkiem do celu: zmienić zachowanie rynku, odstraszyć od nieprawidłowości, zrekompensować szkodę.

Tymczasem gdy ściągalność sankcji wynosi około 25 proc., a część decyzji i tak zostaje później uchylana przez sądy, kara przestaje pełnić tę funkcję. Staje się rytuałem — komunikatem prasowym o stanowczości regulatora. W praktyce rzadko przekłada się to na realny transfer pieniędzy czy trwałą zmianę praktyk rynkowych.

Przedsiębiorca, który wie, że szansa na skuteczne wyegzekwowanie kary jest ograniczona, kalkuluje ryzyko zupełnie inaczej, niż zakładał ustawodawca wprowadzający wysokie sankcje. Dodatkowo proces jej zaskarżenia może trwać lata.

Rok czekania na odpowiedź, jaką inni dostają od razu

Jeszcze bardziej uderzający jest czas. Tylko 3 proc. spraw antymonopolowych przed UOKiK kończy się w ustawowym terminie, przeciętne postępowanie trwa 12–19 miesięcy, rekordowe — 69.

Dla firmy działającej w realnej gospodarce, gdzie decyzje inwestycyjne zapadają w tygodniach, taka niepewność jest kosztem samym w sobie. To prawda niezależnie od tego, czy finalna decyzja będzie dla niej korzystna.

Model, w którym relacja urzędu z przedsiębiorcą zaczyna się od oficjalnego pisma, a nie od rozmowy, jest — jak zauważa w raporcie Radosław Żydok, ekspert Centrum Strategii Rozwojowych — przeszło stuletnią tradycją. Sięga ona pierwszej kodyfikacji z 1925 roku.

W gospodarce, która chce przyciągać inwestycje w wysokie technologie, to anachronizm. Konkuruje on z jurysdykcjami oferującymi realny dialog przed wszczęciem postępowania.

Cztery urzędy, jeden problem, zero koordynacji

Trzeci wątek raportu jest może najbardziej niepokojący z systemowego punktu widzenia: nakładanie się kompetencji UOKiK, URE, UKE i UTK.

Gdy ten sam problem rynkowy może stać się przedmiotem zainteresowania kilku instytucji jednocześnie, przedsiębiorca ryzykuje nie tylko podwójne postępowanie. Ryzykuje także rozbieżne, wzajemnie sprzeczne decyzje.

Piotr Głowacki, doradca prezydenta RP, słusznie zauważa w raporcie CSR, że w wielu krajach nadzór regulacyjny jest bardziej skonsolidowany. Mniej urzędów o szerszych, jasno rozgraniczonych kompetencjach oznacza mniej okazji do takich kolizji.

Polska idzie w odwrotnym kierunku: rozdrobniony nadzór, w którym każda instytucja broni własnego terytorium kompetencyjnego, niekoniecznie efektu regulacyjnego.

Rachunek, który zawsze trafia do tego samego adresata

Najbardziej dotkliwy jest jednak wniosek dr. Tomasza Sińczaka z Forum Konsumentów: za ten systemowy chaos ostatecznie płaci konsument.

Kiedy firma ponosi koszty przewlekłego postępowania, niepewności prawnej czy nieprzewidywalnej kary, przerzuca je — prędzej czy później — na ceny swoich produktów i usług.

Państwo, które chce chronić konsumenta poprzez surowy nadzór, w praktyce może więc osiągać efekt odwrotny. Kara wtedy dotyka rynek za jego koszty, które i tak trafiają do portfela tego samego konsumenta, którego miało chronić.

Brakujące ogniwo: nikt nie sprawdza, czy to działa

Najbardziej fundamentalny problem, jaki wskazuje raport, nie dotyczy jednak żadnej pojedynczej instytucji, tylko całego systemu. Żaden z czterech regulatorów nie ma obowiązku systematycznie oceniać skutków własnych decyzji po fakcie.

Urząd może nałożyć karę, wszcząć postępowanie, wydać decyzję zmieniającą warunki działania całej branży — i nigdy formalnie nie sprawdzić, czy to, co zrobił, faktycznie poprawiło sytuację rynku czy konsumentów, czy ją pogorszyło. To rzadkość w porównaniu z dobrymi praktykami regulacyjnymi na Zachodzie. Tam ocena skutków ex post jest standardowym elementem cyklu regulacyjnego, a nie opcjonalnym dodatkiem.

Centrum Strategii Rozwojowych nie postuluje demontażu nadzoru — przeciwnie, proponuje go wzmocnić, ale inaczej. Zdaniem CSR powinno być więcej przestrzeni na dialog przed wszczęciem postępowania. Potrzebny jest też jaśniejszy podział kompetencji między instytucjami i obowiązkowa ocena skutków najważniejszych decyzji.

To postulaty skromne i realistyczne — nie wymagają rewolucji ustrojowej, tylko decyzji, że regulacja ma służyć rynkowi i konsumentowi, a nie statystykom nałożonych kar. Jednak pozostaje pytanie, czy ktokolwiek w rządzie zechce je wdrożyć, zanim kolejny raport za kilka lat opisze te same liczby, tylko wyższe.

BA/S