Nos próximos dois anos, a Comissão quer emprestar à Ucrânia 90 mil milhões de euros desse montante, cobrindo dois terços do que o Fundo Monetário Internacional estima que o país necessitará em 2026 e 2027 para fins civis e militares
A União Europeia está à beira de uma decisão histórica sobre a possibilidade de utilizar ativos russos congelados para financiar mais apoio à Ucrânia, um plano sem precedentes que desencadeou um confronto entre os muitos Estados-membros que o apoiam e a Bélgica, onde se encontra a maior parte desses ativos.
Os líderes da UE deverão decidir sobre a medida numa cimeira crucial agendada para quinta e sexta-feira.
No entanto, a eventual utilização destes ativos está envolta em controvérsia – os críticos argumentam que é juridicamente questionável e que arrisca represálias por parte de Moscovo.
É um momento importante para a Europa, e os desacordos em torno da proposta de financiamento estão a expor divisões no seio da UE numa altura em que o bloco enfrenta um escrutínio acrescido por parte dos Estados Unidos, que também têm as suas próprias ambições em relação aos ativos congelados.
A UE comprometeu-se, de qualquer forma, a financiar a Ucrânia nos próximos dois anos, pelo que, se a proposta polémica não for aprovada, os governos europeus terão de encontrar o dinheiro noutro lado, num contexto de crescente fadiga em relação à guerra e de pressão sobre as finanças públicas.
A decisão surge também numa altura em que aumenta a intensidade das ameaças russas à Europa, tendo o Kremlin avisado que qualquer apropriação dos ativos não ficará impune.
O que está exatamente em cima da mesa?
A UE imobilizou os ativos locais do banco central russo em 2022, como parte das sanções impostas devido à guerra de Moscovo na Ucrânia. Até agora, o bloco tem utilizado os juros desses ativos — que são maioritariamente obrigações — para financiar parte do seu apoio a Kyiv.
Mas, a 3 de dezembro, a Comissão Europeia apresentou uma proposta para ir mais longe e utilizar também a parte principal dos ativos para conceder um empréstimo ao país devastado pela guerra. O braço executivo da UE referiu-se a esse capital, bem como aos juros e a outros rendimentos dos ativos, como “saldos de caixa”, uma vez que, à medida que as obrigações atingem a maturidade, são convertidas em dinheiro.
A Comissão observou que, devido às sanções da UE, quaisquer pagamentos de capital e rendimentos dos ativos ao banco central da Rússia estão proibidos, argumentando que os saldos de caixa resultantes não são propriedade do banco.
A Euroclear, um depositário internacional de fundos sediado na Bélgica, detém a maioria dos ativos russos imobilizados na União Europeia.
Nicolas Tucat/AFP/Getty Images
“Estamos a pegar nos excedentes de tesouraria, estamos a fornecê-los à Ucrânia como um empréstimo, e a Ucrânia tem de pagar este empréstimo se e quando a Rússia estiver a pagar as reparações”, disse a presidente da Comissão Europeia, Ursula von der Leyen, aos jornalistas.
Os ativos do banco central russo detidos no bloco valem cerca de 210 mil milhões de euros. “Este é, portanto, o montante máximo do empréstimo que poderíamos propor”, afirmou Valdis Dombrovskis, alto responsável da Comissão encarregado da política económica.
Nos próximos dois anos, a Comissão quer emprestar à Ucrânia 90 mil milhões de euros desse montante, cobrindo dois terços do que o Fundo Monetário Internacional estima que o país necessitará em 2026 e 2027 para fins civis e militares.
O chamado empréstimo de reparações precisa de ser aprovado por uma “maioria qualificada”, referiu von der Leyen, o que significa que mais de metade dos Estados-membros da UE, representando pelo menos 65% da população do bloco, terão de votar a favor.
O empréstimo foi proposto numa altura em que vários governos europeus, incluindo os da Alemanha, Polónia e dos Estados bálticos, procuram novas formas de financiar a Ucrânia, após anos em que os contribuintes da UE suportaram os custos.
Também a 3 de dezembro, a Comissão Europeia apresentou uma proposta alternativa: a UE contrair empréstimos junto de investidores, usando o orçamento da UE como garantia, e depois emprestar esses fundos à Ucrânia. Esta medida requer aprovação unânime de todos os Estados-membros, o que significa que pode enfrentar um veto efetivo de países pró-russos como a Hungria e a Eslováquia.
Quais são as preocupações levantadas pela Bélgica e por outros países?
A Euroclear, um depositário de títulos com sede na Bélgica, detém a maioria dos ativos russos imobilizados na UE. As estimativas do montante existente no país variam — em setembro, o Parlamento Europeu apontava para 180 mil milhões de euros. Calcula-se que cerca de 176 mil milhões de euros desse valor já tenham sido convertidos em dinheiro.
O governo belga levantou várias preocupações em relação ao empréstimo de reparações. Uma das principais é que a Rússia irá encará-lo como uma reutilização ilegal dos seus ativos soberanos.
“Temos dito repetidamente que consideramos a opção do empréstimo de reparações a pior de todas, porque é arriscada — nunca foi feita antes”, afirmou o ministro dos Negócios Estrangeiros e vice-primeiro-ministro da Bélgica, Maxime Prévot, a 3 de dezembro. “Continuamos a defender uma alternativa — nomeadamente, que a UE contraia empréstimos nos mercados para obter os montantes necessários.”
A Comissão Europeia tentou trazer a Bélgica para o acordo pedindo aos Estados-membros da UE que fornecessem garantias para o empréstimo. Estas cobrirão “qualquer Estado-membro se este for obrigado a pagar uma reclamação da Rússia”, afirmou Dombrovskis.
No entanto, o governo belga considerou essas garantias “demasiado limitadas”, receando que não cubram outros custos potenciais, como os de enfrentar uma ação judicial contra a Euroclear, disse Peter Van Elsuwege, professor de Direito da UE na Universidade de Gante, na Bélgica.
“O problema para a Bélgica é que — ao abrigo da proposta atual — apenas o reembolso do empréstimo pode ser garantido, mas esses custos adicionais não estão (ainda) cobertos, o que expõe a Bélgica ao risco de ter de suportar esses encargos adicionais”, explicou à CNN.
A Bélgica também insistiu na necessidade de proteção contra quaisquer contramedidas que a Rússia possa tomar contra os ativos da Euroclear na Rússia e noutros países.
O primeiro-ministro belga, Bart de Wever, aqui visto a chegar para uma reunião com o primeiro-ministro britânico a 12 de dezembro de 2025, afirmou repetidamente que a opção de um empréstimo de reparações é arriscada. Ben Stansall/Pool/Reuters
O banco central russo já avançou com uma ação judicial a exigir milhares de milhões de euros em indemnizações à Euroclear, dizendo tratar-se de uma medida preventiva contra o plano da Comissão Europeia de transferir os ativos “para terceiros”, segundo a agência estatal russa TASS.
“Burocratas da UE em pânico continuam a cometer erros”, escreveu na segunda-feira na rede social X Kirill Dmitriev, enviado económico do Kremlin. “Eles sabem que usar reservas russas sem o consentimento do BCR é ilegal”, escreveu, alinhando-se com a resposta hostil do próprio banco central à proposta da UE.
Numa entrevista recente à CNN, o banqueiro russo Andrey Kostin, ligado ao Kremlin, classificou o plano como “um roubo”.
Outros países da UE, como a Itália e a República Checa, também manifestaram preocupações em relação ao plano. O primeiro-ministro checo afirmou que o seu país não concordará em fornecer garantias financeiras, pois precisa de reservar o seu dinheiro para os cidadãos checos.
Uma preocupação mais ampla é que a utilização dos ativos congelados – através do seu empréstimo junto da Euroclear e de outras instituições até que a Rússia pague reparações – possa desencorajar o investimento estrangeiro na Europa. Um país como a China, ciente de que poderia enfrentar sanções europeias se invadisse Taiwan, poderia hesitar em colocar fundos na região, segundo este argumento.
Qual é a posição dos Estados Unidos sobre os ativos russos congelados?
O plano de 28 pontos, apoiado pelos EUA, para pôr fim à guerra e que foi divulgado no mês passado, previa investir 100 mil milhões de dólares dos ativos russos congelados em todo o mundo “em esforços liderados pelos EUA para reconstruir e investir na Ucrânia”, com os Estados Unidos a receberem os lucros desses investimentos. Os ativos congelados na Europa representam a maior parte dos ativos imobilizados de Moscovo a nível global.
Após várias rondas de negociações, a versão mais recente do plano de paz é desconhecida, mas a proposta europeia de utilizar a maior parte dos ativos globais para o empréstimo de reparações colide com essas ambições de investimento dos EUA. Responsáveis norte-americanos disseram que, na segunda-feira, discutiram a utilização dos ativos russos congelados para financiar a reconstrução em reuniões com a delegação ucraniana e com europeus.
No entanto, o congelamento por tempo indeterminado dos ativos detidos pela UE, acordado na semana passada, significa que o bloco detém uma importante carta na manga nas negociações, segundo Van Elsuwege, da Universidade de Gante. “O futuro destes ativos não pode ser decidido apenas pelos Estados Unidos ou pela Rússia, mas exige o envolvimento da UE.”
O apoio financeiro dos Estados Unidos à Ucrânia caiu abruptamente este ano, depois da administração Trump ter suspendido novos pacotes de apoio ao país.
Desde janeiro de 2022, os aliados europeus da Ucrânia alocaram um total de 221 mil milhões de dólares em ajuda militar, financeira e humanitária à Ucrânia, em comparação com os 134 mil milhões de dólares atribuídos pelos EUA, segundo dados compilados pelo Instituto Kiel, um centro europeu de estudos económicos.
“Os ativos congelados poderiam compensar determinadas quebras no apoio de alguns países”, afirmou na terça-feira o presidente ucraniano, Volodymyr Zelensky. “Sem esse apoio, não vejo possibilidade de a Ucrânia resistir ou de se manter firme do ponto de vista económico. Não nos vejo capazes de cobrir défices tão elevados com outras promessas vagas ou alternativas pouco claras.”
*Kevin Liptak e Joseph Ataman contribuíram para este artigo