Klockan var runt tre på fredagsmorgonen när Europeiska rådets ordförande António Costa kunde meddela beslutet. EU:s stats- och regeringschefer hade enats om att ge Ukraina 90 miljarder euro för 2026 och 2027.

– Vi åtog oss att leverera och vi levererade, sade Costa.

Lösningen blev dock inte den som Sverige, Tyskland, många andra medlemsländer och EU-kommissionen först hade hoppats på. Det som skulle bli ett historiskt beslut om att använda 210 miljarder euro i frysta ryska centralbankstillgångar föll. Istället valde EU att låna pengarna på kapitalmarknaderna mot unionens gemensamma budget som säkerhet.

Reparationslån vann inte stöd
I månaderna före toppmötet hade EU-kommissionen och flera medlemsländer, främst Tyskland efter en omsvängning i frågan, drivit hårt för ett så kallat reparationslån. Tanken var att använda de ryska tillgångarna – varav 90 procent finns i den belgiska värdepapperscentralen Euroclear – som säkerhet för ett lån till Ukraina.

Men när ett detaljerat förslag presenterades vid 21-tiden på torsdagskvällen föll planen samman. Belgiens premiärminister Bart De Wever hade krävt omfattande garantier från medlemsländer för att skydda sitt land mot eventuella ryska repressalier. När den komplexa texten lades fram backade även andra länder, däribland Frankrike och Italien.

– När vi förklarade texten fanns det så många frågor att jag sade: jag sa ju det, jag sa ju det. Det finns så många lösa trådar och om man börjar dra i dem rasar hela konstruktionen, sade De Wever vid sin presskonferens efter mötet.

Omsvängning efter midnatt
Under natten blev det tydligt att reparationslånet inte skulle gå igenom. Då växlade förhandlingarna över till den andra lösningen som kommissionen tidigare hade presenterat: EU-upplåning med budgeten som garanti.

Detta alternativ hade länge ansetts politiskt omöjligt eftersom det kräver enhällighet, och länder som Ungern, Slovakien och Tjeckien hade motsatt sig det. Men de tre länderna signalerade under mötet att de kunde acceptera beslutet – om de själva slapp vara med och betala.

Det formella beslutet om lånet antogs därmed enhälligt, men genom ett så kallat fördjupat samarbete där Tjeckien, Ungern och Slovakien beviljades ett undantag från de finansiella förpliktelserna. Samtidigt enades 25 stats- och regeringschefer – alla utom Ungern och Slovakien – om ett längre uttalande som bekräftar EU:s omfattande stöd för Ukraina på lång sikt. Tidigare har endast Rysslandsvänliga Ungern ställt sig utanför sådana skrivningar, nu gjorde även Slovakien det. Men eftersom de tre länderna inte la in sitt veto kunde de övriga medlemsländerna gå vidare.

Så fungerar den nya lösningen
EU-kommissionen kommer nu att låna upp 90 miljarder euro på kapitalmarknaderna genom att emittera obligationer som köps av banker, pensionsfonder och andra investerare. Lånet garanteras av en marginal i EU:s flerårsbudget. Pengarna lånas sedan vidare till Ukraina.

Konstruktionen innebär att EU tar på sig två åtaganden samtidigt. Å ena sidan måste EU betala tillbaka sina obligationer till marknadslångivarna enligt avtalade villkor – detta är EU:s skyldighet oavsett vad som händer med Ukraina eller Ryssland. Å andra sidan lånar EU vidare pengarna till Ukraina, men med ett avgörande villkor: Ukraina behöver bara betala tillbaka till EU när Ryssland har betalat krigsskadestånd.

Om Ryssland aldrig betalar krigsskadestånd och Ukraina därmed inte kan återbetala, står i sista hand EU:s budget – och därmed medlemsländernas skattebetalare – för kostnaden. Det är därför Tjeckien, Ungern och Slovakien har beviljats ett undantag från de finansiella förpliktelserna. De deltar inte i den eventuella budgetgarantin.

Tills dess förblir de 210 miljarder euro i ryska centralbankstillgångar frysta, och EU förbehåller sig uttryckligen rätten att använda dessa tillgångar för att täcka återbetalningen av lånet om Ryssland inte betalar krigsskadestånd.

Bara dagar före toppmötet fattade EU ett separat beslut som gjorde frysningen av de ryska tillgångarna mer permanent. Tidigare krävdes enhällighet var sjätte månad för att förnya frysningen, vilket gav enskilda länder möjlighet att blockera. Det nya beslutet, som fattades med stöd av en ”krisartikel” i EU-fördraget, innebär att tillgångarna nu är frysta tills Ryssland upphör med sitt anfallskrig och kompenserar Ukraina.

– Ukraina kommer endast att betala tillbaka detta lån när de får ersättning från Ryssland, förklarade Costa.

Kommissionens ordförande Ursula von der Leyen betonade att lösningen ger samma resultat som reparationslånet.

– På samma sätt som med reparationslånet, mycket viktigt, skulle Ukraina endast behöva betala tillbaka lånet när landet får ersättning, sade von der Leyen.

Pengarna ska täcka Ukrainas behov
De 90 miljarderna ska täcka Ukrainas finansieringsbehov för de kommande två åren. Enligt Internationella valutafonden, IMF, behöver landet 137 miljarder euro 2026 och 2027. EU tar på sig två tredjedelar av denna summa. Resten förväntas komma från andra internationella långivare, främst genom IMF.

Pengarna ska användas både för Ukrainas militära utgifter och för att upprätthålla landets civila funktioner. I överenskommelsen framhålls också tre viktiga aspekter: att lånet ska stärka både Europas och Ukrainas försvarsindustrier, att Ukraina fortsätter att upprätthålla rättsstaten inklusive kampen mot korruption, och att respektera vissa medlemsstaters särskilda säkerhets- och försvarspolitik.

Utan EU:s stöd skulle Ukrainas statskassa ta slut under våren 2026, vilket skulle få förödande konsekvenser för både landets försvarsförmåga och dess civila samhälle.

Tysklands förbundskansler Friedrich Merz, som hade drivit hårt för reparationslånet, försvarade det slutliga beslutet.

– Vi har förändrat ordningsföljden. EU ger Ukraina ett lån på 90 miljarder euro. Detta lån tas upp på kapitalmarknaden. De ryska tillgångarna är redan sedan förra fredagen immobiliserade, vilket inte är något annat än beslag. Och dessa tillgångar kommer endast att ges tillbaka när det finns en överenskommelse med Ryssland om ersättning till Ukraina, sade Merz.

Nordisk besvikelse
För Sveriges statsminister Ulf Kristersson blev resultatet en besvikelse, även om han välkomnade att Ukraina får finansiering.

– Det fanns inte i närheten av tillräckligt stöd för att använda de frysta ryska tillgångarna som grund för denna finansiering. Jag beklagar det, sade Kristersson.

Han konstaterade att många länder hade samma eller liknande invändningar som Belgien hade varit mycket tydliga med under flera månader.

– Men det viktigaste är naturligtvis att vi har en finansiering som gör att Ukraina inte ställs inför en akut kris i början av 2026, sade Kristersson.

Också Danmarks premiärminister Mette Frederiksen hade föredragit den ursprungliga lösningen, men accepterade slutresultatet.

– Jag föredrog en modell när vi började mötet. Men jag tycker att slutsatsen är ganska bra, sade Frederiksen.

Belgien vann debatten
Den belgiske premiärministern Bart De Wever hade i veckor vägrat acceptera reparationslånet utan omfattande garantier, trots massivt tryck från andra EU-länder.

De Wever menade att beslutets främsta vinnare var Ukraina, Europa och den finansiella stabiliteten. Samtidigt öppnade han dörren för framtida diskussioner om att använda de ryska tillgångarna.

– Idén finns kvar i texten och jag står till 100 procent bakom den. De ryska tillgångarna kommer att förbli frysta, och vår avsikt är att ge dem till Ukraina som krigsskadestånd, sade De Wever.

EU-ledarna uppmanade också rådet och Europaparlamentet att fortsätta arbeta med de tekniska och juridiska aspekterna av ett krigsskadeståndslån baserat på de ryska tillgångarna. Även om denna lösning föll på torsdagskvällen, är dörren alltså inte helt stängd för framtiden.

Mercosur skjuts upp
Toppmötet handlade inte bara om Ukraina. EU-ledarna diskuterade även handelsavtalet med Sydamerikas Mercosur-länder, som förhandlats i 26 år.

Det planerade undertecknandet som skulle ske på lördagen sköts upp till januari efter motstånd från framför allt Frankrike och Italien. Italiens premiärminister Giorgia Meloni begärde mer tid för att diskutera avtalet med sitt parlament och sin regering.

Von der Leyen meddelade att kommissionen kommer att arbeta vidare med att ta fram ytterligare skyddsåtgärder för europeiska bönder.

– Vi behöver några extra veckor för att ta itu med vissa frågor med medlemsländerna, sade von der Leyen.

Frankrikes president Emmanuel Macron var tydlig med att avtalet i nuläget inte är acceptabelt och att mer arbete krävs med skyddsklausuler och ömsesidighet.

Nästa flerårsbudget
Ledarna diskuterade även EU:s nästa flerårsbudget för perioden efter 2027. Enighet nåddes om att budgeten behöver bli snabbare, enklare och mer flexibel för att kunna hantera framtida kriser.

Costa och von der Leyen träffade på morgonen jordbruksrepresentanter som samlats i Bryssel för att protestera. De lovade att jordbruket ska vara en grundläggande prioritet i budgetförhandlingarna.

– Alla runt Europeiska rådets bord medger jordbrukets strategiska betydelse. Att skydda europeiska bönder, att skydda livsmedelssäkerheten är ett grundläggande mål för unionen, sade António Costa.