Sverige leder ett nytt försök att få EU att använda frysta ryska centralbankstillgångar för att finansiera Ukraina. Tillsammans med Nederländerna, Spanien och Polen vill regeringen återöppna frågan om cirka 210 miljarder euro – motsvarande omkring 2,3 biljoner kronor. Något beslut om pengarna är inte fattat, men ett försiktigt öppnande från Belgien kan ha skapat ett nytt läge.
Fyra länder vill få frågan tillbaka på EU:s bord
Sverige, Nederländerna, Spanien och Polen uppmanar EU-kommissionen att återuppta det juridiska och tekniska arbetet med de immobiliserade ryska tillgångarna. Initiativet finns i ett brev daterat den 27 augusti 2026, där länderna efterfrågar nya alternativ som gör det möjligt att använda mer av pengarna för Ukraina.
Brevet innebär inte att EU nu konfiskerar tillgångarna. Det handlar i stället om att försöka hitta en modell där de kan ligga till grund för finansiering utan att ett enskilt medlemsland lämnas med nästan hela risken.
Enligt Financial Times rapportering om initiativet vill länderna att EU-kommissionen återstartar arbetet efter att det förra försöket föll i slutet av 2025. Utrikesminister Maria Malmer Stenergard har beskrivit tidpunkten som rätt för en ny diskussion om hur mer av Rysslands frysta tillgångar kan användas till Ukrainas och Europas fördel.
Det svenska argumentet är både ekonomiskt och politiskt: Ryssland bör bära en större del av kostnaden för det krig och den förstörelse landet har orsakat, samtidigt som Ukrainas långsiktiga stöd inte enbart kan vila på nya lån och europeiska statsbudgetar.
Brevet riktas bland annat till EU:s utrikeschef Kaja Kallas och ekonomikommissionären Valdis Dombrovskis. Länderna vill få till en första diskussion vid EU-utrikesministrarnas informella möte i Irland den 1–2 september.
De ryska tillgångarna i siffror
Beloppen är stora även i förhållande till Ukrainas finansieringsbehov. Samtidigt beskriver siffrorna flera olika system som inte ska blandas ihop.
Det mesta av den ryska tillgångsmassan finns alltså hos den Brysselbaserade värdepapperscentralen Euroclear. Koncentrationen är förklaringen till att en fråga som berör hela EU i praktiken har blivit särskilt känslig för Belgien.
Avkastningen används redan – kapitalet är fortfarande spärrat
De frysta pengarna är inte en europeisk kassa som fritt kan öppnas och tömmas. Rysslands centralbank är fortfarande rättslig ägare, men sanktionerna hindrar banken från att förfoga över tillgångarna eller få dem återförda.
EU använder däremot redan de extraordinära intäkter som uppstår när de spärrade tillgångarna genererar ränta. Av dessa intäkter går 95 procent till en mekanism som hjälper Ukraina att betala EU- och G7-lån på omkring 45 miljarder euro. Resterande 5 procent går till den europeiska fredsfaciliteten.
Skillnaden är avgörande. Att använda avkastningen förändrar inte ägandet av själva kapitalet. Det nya initiativet gäller hur EU kan gå längre och använda kapitalbasen, eller kontanta saldon som har uppstått när ryska värdepapper löpt ut, utan att genomföra ett enkelt beslag.
Det är också här juridiken blir svår. Centralbankstillgångar har ett betydligt starkare skydd än privata tillgångar som tillhör sanktionerade personer eller företag. Regler om statsimmunitet gör att ett direkt övertagande kan utlösa långvariga rättsprocesser och krav på ersättning.
Belgien stoppade den förra modellen
EU-kommissionens tidigare lösning kallades reparationslånet. Den var konstruerad för att undvika en direkt konfiskation.
I förenklad form skulle EU låna de kontanta saldon som motsvarade de immobiliserade tillgångarna från de finansinstitut som håller dem. Instituten skulle få en fordran på EU, och pengarna skulle lånas vidare till Ukraina. Ukraina skulle först behöva betala tillbaka lånet när Ryssland betalar krigsskadestånd.
Modellen skulle i teorin kunna använda tillgångar på upp till 210 miljarder euro. Den första uppgiften var dock att finansiera 90 miljarder euro av Ukrainas behov under 2026 och 2027.
Belgien ansåg att garantierna var otillräckliga. Om sanktionerna någon gång hävs, Ryssland vinner en rättslig process eller Euroclear plötsligt måste återbetala tillgångarna kan ett enormt finansiellt ansvar hamna i ett land som inte självt har beslutat att förvara nästan hela summan.
Motståndet var inte bara teoretiskt. Den ryska centralbanken har angripit EU:s hantering av tillgångarna i domstol. En rysk domstol har också dömt till centralbankens fördel i ett krav mot Euroclear på 18,17 biljoner rubel. Euroclear erkänner inte den ryska domstolens behörighet och anser att domen saknar verkan inom EU, men processerna visar vilken typ av motåtgärder som redan har satts i rörelse.
Belgien och Europeiska centralbanken har dessutom varnat för bredare följder. Om andra centralbanker börjar tvivla på hur deras reserver kan behandlas i Europa kan förtroendet för europeiska finansmarknader och euron som reservvaluta skadas. ECB ville inte heller fungera som en obegränsad likviditetsgarant för modellen, eftersom det riskerade att komma i konflikt med förbudet mot monetär finansiering.
EU valde därför en mer konventionell väg. Stödlånet på 90 miljarder euro finansieras genom gemensam upplåning på kapitalmarknaden och garanteras av EU-budgeten. Frågan om de ryska tillgångarna sköts framåt, men stängdes aldrig formellt.
Belgien öppnar för en lösning – om Europa delar risken
Det nya svenska initiativet kommer efter en försiktig förändring från belgisk sida. Belgiens utrikesminister Maxime Prévot sade den 18 augusti att landet inte har någon principiell invändning mot att tillgångarna används för Ukraina.
Villkoret är att Belgien inte lämnas ensamt. Prévot efterlyste förhandlade solidaritetsklausuler och en modell där andra europeiska länder, eller en ännu bredare grupp partner, delar de juridiska och ekonomiska riskerna. Belgien kan inte självt bära ett eventuellt återbetalningsansvar på över 200 miljarder euro.
Brevet från Sverige och de tre andra länderna går rakt in i den öppningen. EU-kommissionen uppmanas att undersöka alternativ där risken vilar på samtliga medlemsländer och inget land får en oproportionerlig börda.
Det förändrar konfliktlinjen. Frågan är inte längre enbart om pengarna får användas. Den handlar allt mer om vilka garantier som krävs för att Belgien och Euroclear ska kunna acceptera en modell som resten av EU är berett att bära tillsammans.
Kan täcka Ukrainas återstående finansieringslucka
EU:s stödlån på 90 miljarder euro är avsett att täcka två tredjedelar av Ukrainas uppskattade finansieringsbehov under 2026 och 2027. Det lämnar en återstående lucka på omkring 45 miljarder euro som andra internationella partner eller en ny europeisk lösning behöver täcka.
Av EU-lånet går 60 miljarder euro till försvar och 30 miljarder till ekonomiskt stöd och statsbudgeten. Den 21 augusti hade 11,6 miljarder euro betalats ut: 8,4 miljarder till försvarsanskaffning och 3,2 miljarder i makrofinansiellt stöd.
De frysta tillgångarna är därmed betydligt större än den omedelbara luckan. Det betyder inte att hela kapitalet på 210 miljarder euro kan föras över, men en juridiskt hållbar modell skulle kunna täcka den återstående finansieringen fram till 2027 och skapa utrymme för fortsatt stöd därefter.
För Ukraina är skillnaden stor. Finansieringen gäller både vapen och försvarsindustri samt löpande utgifter som håller statsapparaten och samhällsfunktionerna igång. Den ekonomiska uthålligheten har blivit en central del av bakgrunden till Rysslands krig mot Ukraina: utan förutsägbart stöd försämras både landets militära förmåga och dess position i framtida förhandlingar.
På kort sikt ger det svenska initiativet inga nya pengar. Dess betydelse ligger i att frågan om de ryska miljarderna åter placeras på EU:s dagordning i ett läge där det redan beslutade lånet inte täcker hela behovet.
Om EU-kommissionen kan bygga en modell som skyddar Belgien, fördelar risken och håller rättsligt kan en tillgångsmassa på omkring 2,3 biljoner kronor åter bli en verklig finansieringsmöjlighet. Misslyckas riskdelningen kommer pengarna att fortsätta vara spärrade, medan EU får täcka Ukrainas behov genom nya lån, nationella bidrag och stöd från andra partner.