Predlog zakona o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije je na prvi pogled videti kot trezen odgovor na gospodarsko upočasnjevanje, visoke davčne obremenitve in socialne pritiske. Govori v jeziku konkurenčnosti, razvoja, investicij in nujnosti ukrepanja.
Vse je na svojem mestu: nekaj grafov, nekaj opozoril o padanju rasti, nekaj tabel o podražitvah, nekaj stavkov o preobremenjenem gospodarstvu. Bralec dobi občutek, da bere dokument, ki ve, kje smo, zakaj zaostajamo in kam moramo iti. Toda ta vtis zdrži le do prvega resnega vprašanja: kaj natanko v tem zakonu sploh pomeni razvoj?
Neven Borak. FOTO: Matej Družnik
Odgovor je presenetljivo skromen. Razvoj je implicitno definiran kot manj davkov, manj prispevkov, manj regulacije in več fleksibilnosti. Če razbremenimo delo, kapital in podjetniško pobudo, bo gospodarstvo samo našlo pravo smer. To ni razvoj kot zavestna preobrazba gospodarske strukture, ampak razvoj kot pričakovana posledica davčne diete.
Država naj bi k razvoju pripomogla predvsem tako, da se umakne. Njena vloga ni, da izbira prednostne panoge, podpira tehnološki preboj, organizira prehod v višjo dodano vrednost ali gradi razvojne koalicije med znanostjo, podjetji in javnim sektorjem. Njena naloga je predvsem negativna: da odstrani ovire.
To je star in prepoznaven teoretični svet. V ozadju je neoklasična ekonomika, še natančneje ekonomika ponudbe, ki verjame, da trg v osnovi ve, kaj dela, in da je največji problem gospodarstva praviloma v tem, da država pobere preveč, zapleta preveč in usmerja preveč.
V tej logiki razvoj ne potrebuje strategije, ampak spodbudno okolje. In spodbudno okolje je po definiciji tisto, v katerem je davčno breme nižje. To je skoraj čista slovenska različica stare zgodbe o enotni davčni stopnji: poenostavimo, razbremenimo, sprostimo, pa bo rast prišla sama. Razlika je predvsem v embalaži. Tisto, kar je bilo nekoč ponujeno frontalno, je zdaj razporejeno po različnih členih, izjemah, kapicah, olajšavah in začasnih ukrepih. Idejno jedro pa ostaja isto.
Gospodarstvo ne obstaja brez države, pravo ne obstaja brez javne oblasti, trg ne deluje brez institucij, podjetništvo ne uspeva brez izobraženih ljudi, infrastrukture, zdravja, pravne varnosti in vsaj minimalne družbene kohezije. Vse to ni luksuz, ki ga lahko prižigamo in ugašamo glede na fiskalno modno sezono.
Prva logična past: iluzija, da se nič drugega ne spremeni
Predlagatelji ravnajo, kot da velja ceteris paribus – ob vseh drugih nespremenjenih pogojih. Znižamo davke, cene ostanejo iste. Znižamo prispevke, obrestne mere ostanejo iste. Spustimo upokojence na trg dela, plače mladih ostanejo iste.
Toda ceteris paribus v realni ekonomiji ne obstaja. To je koristen miselni pripomoček za prvi letnik, ne pa temelj za zakon, ki odpira pol milijarde evrov primanjkljaja. Ko znižate davke, se spremenijo relativne cene. Ko sprostite trg dela, se spremenijo pogajalska razmerja. Ko zmanjšate proračunske prihodke, se spremenijo javne storitve. In vse te spremembe vplivajo nazaj na tisto rast, ki naj bi jo spodbudili.
Ceteris paribus ni detajl. Je iluzija, ki omogoča, da politiki prodajajo preproste rešitve za kompleksne probleme. In ta zakon živi od te iluzije.
Druga logična past: kar velja za enega, ne velja za vse
Tu pa pridemo do jedra absurdnosti. Predlagatelji gledajo na posameznega visoko plačanega inženirja in si rečejo: če njemu znižamo prispevke, bo ta ostal v Sloveniji in več investiral. Če to storimo za vse visoko plačane, bo investicij še več.
To je klasična zmota kompozicije (zmota prenosa lastnosti iz dela na celoto). Kar velja za del, ne velja nujno za celoto.
Poglejmo, zakaj. Če enemu direktorju znižamo prispevke, ta res dobi več denarja. Če vsem direktorjem znižamo prispevke, država izgubi 140 milijonov evrov prihodkov. S tem denarjem se niso financirale samo administracija, ampak tudi ceste, po katerih direktorji vozijo v službo; subvencije, ki jih njegovo podjetje dobi, ker mu da na razpolago električni avtomobil, šole, v katere hodijo njihovi otroci; zdravstvo, ki ga koristijo oni in njihovi delavci. Ko teh storitev zmanjka, se produktivnost ne poveča – zmanjša se.
Zmota kompozicije ni akademska muha. Je vzrok, zakaj so velike depresije možne. In je vzrok, zakaj ta zakon ne bo povzročil razvoja, ampak proračunski zlom, oblečen v lepe besede.
Ko razvoj zamenjamo z dohodkovno selekcijo
Najbolj poveden del tega manka je tako imenovana razvojna kapica. Že izraz je zanimiv: razvojna. Človek bi pričakoval, da bo povezana z razvojnimi dejavnostmi, z inženirji v raziskavah in razvoju, s podjetji, ki vlagajo v prebojne tehnologije, z dejavnostmi, ki dokazljivo povečujejo produktivnost ali izvozno sposobnost države. Toda ne. Razvojna kapica v resnici ne loči po dejavnosti, tehnologiji, panogi ali razvojni funkciji. Loči po višini dohodka. In to je bistvo. Tu ni mogoče ubežati neprijetni, a precej povedni podrobnosti: v klub ljubiteljev razvojne kapice sodijo tudi poslanci.
Zakon nam v praksi sporoča, da je prispevek k razvoju merjen predvsem s tem, koliko kdo zasluži. Inženir v tehnološkem podjetju, poslanec, soboslikar, estradnik, svetovalec, administrativni pitanec na vrhu državnega podjetja ali holdinga, funkcionar ali dobro plačan poklicni posameznik so v tej logiki razvojno primerljivi, ker jih povezuje isto merilo: dohodkovni položaj.
To je velik konceptualni zdrs. Razvoj ni več opredeljen kot sprememba gospodarske strukture, izboljšanje blaginje prebivalstva, ampak kot razbremenitev določenih dohodkovnih slojev. Namesto razvojne politike dobimo politiko dohodkovne selekcije.
Namesto da bi država rekla: to so panoge, v katerih želimo višjo dodano vrednost, to so tehnologije, v katerih želimo preboj, to so kompetence, ki jih moramo zadržati in privabiti, reče nekaj precej bolj splošnega in hkrati precej bolj politično uporabnega – tisti z višjimi dohodki so preobremenjeni in jih je treba razbremeniti. Namesto industrijske politike, davčna reforma. To je precej lažje prodati kot resno razvojno politiko, ker od države zahteva manj znanja, manj odgovornosti in manj izbire.
Tu nastopi tista subtilna, a precej zoprna logična zanka. Isti ljudje, ki trdijo, da je treba razbremeniti »produktivne« in »razvojne« kadre, so hkrati tisti, ki odločajo o tem, kdo je produktiven in razvojen. In – glej ga zlomka – sami sebe uvrstijo v ta razred. To ni korupcija. To je zakonodajna samopostrežba, neoklasične ekonomske teorije, zavite v neoliberalno ideologijo.
Zmota sestave dobi še dodatno razsežnost: kar velja za poslance (če njim znižamo prispevke, bodo bolje delali), bi moralo veljati za vse visoko plačane. A poslancev je le 90. Njihov prispevek k BDP je posreden, da ne rečemo simboličen. Njihova »produktivnost« se meri v sprejetih zakonih, ne v proizvedenih avtomobilih. In vendar so v istem košu kot inženirji, raziskovalci in programerji.
Seveda nihče ne predlaga, da bi poslancem prepovedali uživati ugodnosti, ki jih sprejmejo zase. Ampak če smo že pri razvoju – ali ni razvojna politika tista, ki postavlja pravila za vse, vključno s tistimi, ki jih pišejo? Ko poslanec predlaga razvojno kapico, bi ga moralo vsaj za trenutek zbosti v srcu vprašanje: Ali to delam zase ali za državo?
Odgovor prepuščamo bralcu. In njegovemu občutku za ironijo.
Socialna struktura: kdo dobi, kdo izgubi?
Če pogledamo socialno strukturo učinkov, se slika še bolj izostri. Zakon relativno koristi višjim dohodkovnim skupinam, normiranim podjetnikom, lastnikom premoženja in vsem, ki delujejo v fleksibilnejših oblikah dela ali so od njih odvisni. Na drugi strani pa pomeni tudi velik padec javnofinančnih prihodkov, kar sam dokument priznava v oceni finančnih posledic.
To ne pomeni le manj denarja v abstraktnem proračunu. Pomeni manj prostora za zdravstvo, šolstvo, raziskave, infrastrukturo in vse tisto, brez česar ni moderne produktivne ekonomije. Z drugimi besedami: zakon krepi individualizirane tržne akterje in hkrati slabi institucije, ki omogočajo reprodukcijo znanja, socialne stabilnosti in dolgoročnega razvoja. To ni razvojna nevtralnost. To je zelo določen družbeni izbor.
In zmota sestavljanja udari še enkrat: kar je dobro za posameznega visoko plačanega (več denarja v žepu), je lahko slabo za vse visoko plačane skupaj (ko jim javne storitve propadejo). Tega predlagatelji ne vidijo. Ali pa nočejo videti.
Vse naenkrat, da se ne vidi, kaj je kaj
Toda zakon racionalizira še nekaj drugega: ne le davke, ampak tudi pravo. Ker je omnibus zakon, racionalizira zakonodajo samo tako, da jo zloži v velik paket raznovrstnih ukrepov, od dohodnine, DDV, prispevkov in normirancev do dolgotrajne oskrbe, zdravstva, gostinstva in trga dela. To je prava zakonodajna ekonomika obsega. Če že spreminjamo vse, zakaj ne bi spreminjali vsega naenkrat? Omnibus zakon je v tem pogledu racionalizacija prava po logiki hipermarketa: vse na enem mestu, za vsakogar nekaj, preglednost pa prepustimo poznejšim razlagalcem. V košarico, v kateri je nekaj dobrega, podtakneš nekaj nevarnega. Politična aplikacija paketne prodaje.
Prav zato se lahko vprašamo, ali niso predlagatelji ostali na polovici poti. Če je ta tehnika tako priročna, zakaj v isti paket ne bi vključili še stanovanjske politike, sodne reforme, ureditve vrtcev, državnih proslav in morda kakšnega poglavja o prometni varnosti? Če je smisel v tem, da pod eno oznako »razvoj« spravimo čim širši nabor ukrepov, je treba priznati, da je možnosti skoraj neskončno. Omnibus je po definiciji zakonodajna oblika, ki vedno pušča vtis, da bi vanjo lahko stlačili še kaj. Prav zato je za izvršilno in poslansko politiko tako privlačna: ne zahteva jasne hierarhije ciljev, ampak le dovolj širok naslov. Razvoj je za to skoraj idealna beseda. Kdo pa bi bil proti razvoju?
Ko gospodarstvo in akademiki dajo resnejšo definicijo razvoja
Kontrast z dokumentom Gospodarske zbornice Made in Slovenia 2035 je zato skoraj brutalen. Program GZS ni politično nevtralen, daleč od tega, vendar ima nekaj, česar interventnemu zakonu očitno primanjkuje: predstavo o gospodarski strukturi. Razvoj ni prepuščen splošni davčni klimi, ampak je opredeljen po sektorjih, tehnologijah, investicijah in časovnici. Dokument navaja ključna področja – elektroindustrijo, trajnostno mobilnost, farmacijo in biotehnologijo, logistiko in gradbeništvo, materiale in krožno gospodarstvo, kmetijstvo in živilsko industrijo, lesno panogo ter IKT – ter pri vsakem posebej govori o izzivih, vlaganjih, kadru, tehnoloških usmeritvah in virih financiranja.
To je povsem druga raven mišljenja. Tam razvoj pomeni prestrukturiranje, ne zgolj razbremenitev. Pomeni izbiro, ne avtomatizma. Pomeni tudi aktivno državo: financiranje, podporne institucije, raziskovalne kapacitete, infrastrukturo, povezovanje znanosti in industrije. GZS, ki bi jo kdo stereotipno pričakoval kot glas preprostega »manj davkov«, kar sicer pogosto tudi je, vendar v resnici daje precej kompleksnejšo sliko. Davčna razbremenitev je zanjo le del celote, ne pa nadomestek za razvojno strategijo. Prav v tem je ironija sedanjega trenutka: zakon je idejno bolj primitiven od programa tistih, v imenu katerih naj bi delno govoril.
Brutalen je tudi kontrast med programom gospodarske zbornice in predsednikom Sveta za razvoj na SAZU, ki je zapisal, da »država stoji na razpotju: ali bomo sledili programu ‘Made in Slovenia 2035’, ki razvoj temelji na proizvodnji in izvozni konkurenčnosti, ali pa bomo sprejeli vizijo, ki temelji na ‘na raziskavah temelječih inovacijah’ – torej na sposobnosti, da novo znanstveno znanje pretvorimo v tehnološke preboje in visoko dodano vrednost« ter ponudil program, natančneje slogan »Invented in Slovenia«, spremembo identitete majhne države, ki se ne more razvijati s cenovno konkurenčnostjo, ampak z dvigom vsebine znanja v svojih izdelkih, tehnologijah in storitvah.
Torej imamo trenutno vsaj tri konkurenčne poglede na to, kakšna naj bi bila »Slovenija, moja dežela«, če se vrnem k slavnemu sloganu Studia marketing iz osemdesetih prejšnjega stoletja. Razprave pa nobene.
Zakaj se ustaviti na polovici poti?
To nas privede do skoraj komičnega vprašanja. Če je osnovna teza zakona pravilna – da več razvoja dobimo predvsem tako, da manj obdavčujemo – zakaj bi se sploh ustavili? Zakaj ne bi šli do konca in davke preprosto odpravili? Zakaj bi se mučili z razvojnimi kapicami, diferenciranimi stopnjami, posebnostmi za normirance, znižanimi stopnjami DDV in vsemi temi polovičnimi rešitvami?
Če je davek po definiciji ovira, je idealen razvojni model družba brez davkov. Plača bi bila v celoti neto, podjetnik bi državi pokazal le še dober dan, proračun pa bi bil lep spomin na obdobje, ko smo verjeli v kolektivne institucije. Ceste bi se verjetno financirale s prostovoljnimi prispevki voznikov, bolnišnice s hvaležnostjo pacientov, univerze z neposrednim navdušenjem nad znanjem, raziskave pa s tržnim optimizmom. Policija bi bila morda v naročniškem paketu, gasilci v premium različici, sodstvo pa zvestobni program za redne uporabnike. O financiranju poslancev pa naj razmisli vsak bralec.
Seveda je takšna slika absurdna. A prav absurd pokaže mejo osnovne ideje. Gospodarstvo ne obstaja brez države, pravo ne obstaja brez javne oblasti, trg ne deluje brez institucij, podjetništvo ne uspeva brez izobraženih ljudi, infrastrukture, zdravja, pravne varnosti in vsaj minimalne družbene kohezije. Vse to ni luksuz, ki ga lahko prižigamo in ugašamo glede na fiskalno modno sezono. To so pogoji delovanja sodobne ekonomije. Zato ni dovolj reči, da je treba gospodarstvo razbremeniti. Vprašati se je treba, česa ga razbremenjujemo in s čim bomo nadomestili tisto, kar s tem slabimo.
In tu ceteris paribus spet odpove. Predlagatelji predpostavljajo, da se ob znižanju davkov nič drugega ne spremeni. A spremeni se vse: cene, obrestne mere, pričakovanja, kakovost javnih storitev. In te spremembe udarijo nazaj na tisto rast, ki naj bi jo spodbudili.
Razvoj, ki si ga zakon ni drznil misliti
Tu predlagani zakon spet ostane brez odgovora. Njegovi posamezni ukrepi so lahko za določene skupine smiselni, nekateri celo razumni. Problem ni v tem, da bi bil vsak člen nujno napačen. Problem je, da celota nima resne razvojne filozofije, razen zelo stare in zelo poenostavljene vere v to, da manj države samodejno pomeni več razvoja. In ta vera počiva na dveh logičnih peskih: na iluziji ceteris paribus in na zmoti sestavljanja. Na tej točki ga »Made in Slovenia« in »Invented in Slovenia« deklasirata v najnižji kakovostni razred. Škartirata.
Zmota sestave nas uči, da kar velja za enega, ne velja za vse. Ceteris paribus nas uči, da se v realnem svetu vedno spremeni še kaj drugega. Zakon prezre oboje. Zato ni strategija. Je upanje, da bo trg opravil delo, ki ga politika noče ali ne zna opraviti sama.
Če povzamemo brez olepšav: ta zakon ni razvojni zakon v močnem pomenu besede. Je omnibus paket fiskalnih in socialnih posegov, ki razvoj enači z razbremenitvijo, visoke dohodke z razvojno funkcijo, fleksibilnost s produktivnostjo in širok zakonodajni paket z učinkovitostjo.
Njegova prava novost ni v izvirnosti, ampak v tem, da stare ideje ekonomike ponudbe in enotne davčne stopnje vrača v nekoliko modernejši, administrativno bolj iznajdljivi obliki. V času, ko celo program GZS ponuja bolj strukturirano predstavo o prihodnji gospodarski podobi države, je to presenetljivo malo. In precej povedno.
Največji problem tega zakona namreč ni, da je preoster ali preblag, preveč levi ali preveč desni. Njegov največji problem je, da o razvoju govori, ne da bi si ga drznil misliti. In ko ne misliš razvoja, dobiš davčno olajšavo, imenovano razvojna kapica. Kar je – če pogledamo brez diplomacije – predvsem dobra šala. Žal ne gre za šalo. Gre za zakon. Za zakon, ki nam sporoča, da je razvoj dohodkovni razred.
Bralec, ki je prišel do tu, si zasluži vedeti še to: dve logični napaki, ki ju zakon počne – iluzija ceteris paribus in zmota kompozicije – nista drobna detajla. Sta razlog, zakaj podobni zakoni po svetu praviloma ne prinesejo obljubljene rasti, ampak proračunske primanjkljaje in večjo neenakost. Teorija in praksa jih poznata že desetletja. Predlagatelji se delajo, da ne.
***
Ddr. Neven Borak, ekonomist in zgodovinar. Prispevek je mnenje avtorja in ne izraža nujno stališča uredništva.